粮食安全目标下《基本农田保护条例》的缺失与补救_王江.pdf

第37卷 第2期2023年2月Vol.37 No.2Feb.,2023中 国 土 地 科 学China Land Science粮食安全是国家安全的根基，耕地是粮食生产的命脉。作为耕地的精华1，永久基本农田是“藏粮于地、藏粮于技”战略的实施载体，但同时也是一种约束性资源。永久基本农田的总量和品质对粮食生产起着至关重要的作用2。基本农田保护条例（以下简称 条例）是专门适用于永久基本农田保护、开发和可持续利用的行政法规，是永久基本农田保护的利器。然而，经过20多年的施行，条例 已经出现了一定的滞后性，在立法的基本规定、技术规范和保护制度等方面上均亟待改进。中共二十大报告明确要求：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住耕地保护红线,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，“十四五”自然资源保护和利用规划制定了“构建保护有力、集约高效、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局”的发展目标，这些战略举措亟待法治保障措施跟进。从目前的粮食安全法律体系来看，作为 农业法 和 土地管理法 的下位法，一方面，条例 理应与上位法在指导思想、立法宗旨、基本原则、基本规范和文本话语等方面协调一致，相互配合；另一方面，作为耕地保护政策在立法层面的转化，条例 理应与时俱进，统筹集成实践经验、有效衔接制度规范，在保障粮食安全上发挥关键性作用。本文拟以讨论修订 条例的正当性为基础，厘清其存在的主要缺失，提出修法的具体建议。1 修订 基本农田保护条例 的正当性1.1 响应国家粮食安全战略的法治急盼当前正值百年未有之大变局，新冠疫情与国际地缘政治冲突交织叠加，我国粮食安全面临着多重风险和挑战。于外，全球农业产业链遭受气候、战争等不利因素冲击，国际粮食供应的稳定性下降，全球粮食贸易市场的风险和不确定性增加，这均使得我国粮食安全所面临的国际市场环境再度恶化，也对国内粮食供需平衡保障与粮食支持保护政策体系改革造成不利影响和巨大压力3。对内，国内种业市场科技创新能力不足，粮食供需结构不平衡，农业现代化水平不doi:10.11994/zgtdkx.20230210.160511粮食安全目标下基本农田保护条例的缺失与补救王 江1，唐艺芸2（1.重庆大学西部环境资源法制建设研究中心，重庆 400045；2.重庆大学法学院，重庆 400045）摘要：研究目的：在粮食安全目标引领下，审视现行 基本农田保护条例 的缺失，提出补救举措。研究方法：规范分析法和文献研究法。研究结果：为因应保障粮食安全战略的现实急盼，现行 基本农田保护条例 亟待修订。现行 基本农田保护条例 存在如下缺失：一是其目的条款在内容上存在偏误与缺失，无法充分承载保障粮食安全的法律初衷；二是其基础性法律概念未与粮食安全法律体系内的概念保持一致；三是其制度设计未能充分体现“特殊保护”的立法要求。研究结论：上述缺失亟需通过法律修订予以补救。具体举措包括：应以促进粮食生产为直接目的、以保障粮食安全为间接目的，增列生态可持续发展为间接目的，以此重构立法目的条款；应统一“永久基本农田”的规范表达，并据此统一话语体系；应废除永久基本农田的占补制度、确立村级“田长制”的特殊监管职责、建立与地力等级挂钩的梯度补贴制度，优化特殊保护的制度体系。关键词：土地法学；粮食安全；耕地保护；永久基本农田；立法目的中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）02-0043-08收稿日期：2022-09-26；修稿日期：2022-11-27基金项目：国家社科基金重大项目“生态文明视野下自然资源资产产权法律制度研究”（21ZDA091）；中央高校基本科研业务费项目人文社科专项“安全降碳的法律机制研究暨战略性关键矿产资源安全监管的法律研究”（2022CDJSKJC34）。第一作者：王江（1980-），男，四川乐山人，博士，教授。主要研究方向为土地法、自然资源法。E-mail:wangjiang_习近平总书记谈粮食安全这个“国之大者”，http:/ 2023年2月 第2期44高4，劳动力资源短缺，水土资源受数量、质量约束，农业面源污染与工业外源性污染的威胁5，都极大地制约了粮食的可持续生产，使得粮食安全成为当前迫切需要解决的问题。2021年中央一号文件中“提升粮食和重要农产品供给保障能力”“坚决守住18亿亩耕地红线”“落实最严格的耕地保护制度”等重要论述，为实现国家粮食安全目标提供了政策指引。然而，一方面，政策需要兼有规范性和稳定性特征的法律予以呼应；另一方面，法律也只有与政策处于协调性、适应性或权宜性的共变状态才能共同应对社会变化6，保障粮食安全的政策调整对完善粮食安全的相关法律提出了新的要求。土地管理法 及 土地管理法实施条例 的及时修订，完善了耕地用途管制、占补平衡、耕地保护补偿等制度。黑土地保护法 的发布实施，耕地保护法（草案）的制定促进了粮食安全法律体系中单行法的发展。由此，从总体上贯彻落实国家粮食安全战略，必须修订 条例 体现政策与法律之间互联互动、有机协同的关系。1.2 完善粮食安全法律体系的内在要求根据法律法规在保障国家粮食安全中的规制内容的差异、规制力度的大小等因素，我国现行粮食安全法律体系可分为三部分。其一，以 粮食流通管理条例粮食收购条例中央储备粮管理条例进出境粮食检验检疫监督管理办法粮食质量安全监督管理办法农产品质量安全法食品安全法农业法 等为代表的法律法规。此类法律法规或直接在法律名称中明示其以粮食生产、流通、交易和储备过程中的某个具体环节或者具体监管内容作为规制对象，或如 农业法 一般，尽管没有在法律名称中予以宣示，但在法律条文中设有“粮食安全”专章，对粮食生产保障、国家支持、粮食流通、粮食安全预警、粮食储备、粮食消费等各个环节予以规定。其二，以 土地管理法土地管理实施条例黑土地保护法种子法条例农田水利条例农作物病虫害防治条例农药管理条例农田建设项目管理办法 等为代表的法律法规。此类规范侧重于对保障粮食安全的物质基础的开发利用和保护进行规制，尤以水土资源和种质资源为主。通过耕地用途管制、耕地保护补偿等耕地保护制度，调整农业种植业生产结构，防范耕地“非粮化”“非农化”的风险。通过 种子法 这一关键法律优化种质资源，促进种业发展，保障种源安全和重要农产品有效供给。通过农田基础设施建设、病虫害防治等促进农田质量建设，规范农业种植工作，从而确保粮食生产的可持续性和粮食产量的稳定性。其三，地方性法规、政府规章和地方规范性文件。此类可分为两个方面，一是根据前述两类上位法所制定的与之相对应的某个具体方面的地方性法规、政府规章等，如山东省颁布了 山东省基本农田保护条例山东省农田水利管理办法 等指导具体实践工作。另一类则是地方所主导的粮食安全保障立法，如广东省粮食安全保障条例浙江省粮食安全保障条例福建省粮食安全保障办法 等。其中 广东省粮食安全保障条例 于2009年经广东省十一届人大常委会第十次会议审议通过，系我国第一部保障粮食安全的地方性法规，且在2014年和2020年分别进行了两次修正。此类具有针对性和较强操作性的法律规章和规范文件在保障粮食安全方面发挥了重要作用，积累了丰厚的实践经验。综上，我国已然初步形成了保障粮食安全的法律体系，其中耕地资源作为粮食安全的根基，也是法律规制的重点，促进粮食生产要回归到耕地资源尤其是永久基本农田的严格保护与高效利用。条例 既是土地管理法 和 农业法 的下位法，也是保护永久基本农田的专门法，由此决定其法律规范的精准性、科学性在我国粮食安全法律体系的发展中承担着基础性作用。从粮食安全法律体系的内在演进规律来看，作为 条例 上位法的 土地管理法 和 农业法已经完成修订，耕地保护法（草案）也正在制定，作为下位法的 条例 理应进行必要的变革。从粮食安全法律体系的实施效果来看，同类型规则的内容差异会影响法律实施的效果，集中表现为法律适用困境。尽管根据法律位阶可以解决法律不一致、法律冲突等适用问题，但无法完全消除由此产生的法律适用的负面影响，影响了法律体系的整体实施效果。1.3 因应保障国家粮食安全实践的发展变革“法律是否完备、健全取决于其能否解决当前存在的实际问题，能否适应当前社会发展的客观要求”7。保障国家粮食安全的实践中出现了诸多问题，所涉及的社会关系也正发生着变化，法律必须进行必要的变革，为调整变化中的社会关系提供规制范式。以“田长制”为例，各个地方政府为解决耕地保护的监管责任问题，借鉴“河长制”探索建立了“田长制”。浙江、天津、山东、北京、海南、黑龙江、广西、安徽、吉林、四川等省市已全面推行“田长制”并出台了相关的实施45王江等：粮食安全目标下 基本农田保护条例 的缺失与补救意见，为其他省市提供了监管职责内容、责任体系、考核奖惩等方面的经验与参考。但也因此导致地方各行其是，没有形成统一的制度设计，实践中出现了责任主体不明确、权责分散、监管对象不明晰、民众主动性缺乏等问题8-9。从发展进程来看，“田长制”已经进入到制度探索向法治保障转变的阶段。2021年4月自然资源部印发 关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见，提出“推动建立 田长制，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管”，这从国家部委层面确立了“田长制”由实践向政策的转变。从新近的立法进程来看，耕地保护法（草案）在第四十八条第三款中明确提出“国家建立耕地保护田长制，实行耕地保护网格化管理”。这预示着“田长制”在粮食安全法律体系内完成了从实践探索到立法转化的演变。条例 作为保障粮食安全的基本法律，理应对社会实践中的发展变化及时作出回应。2 现行 基本农田保护条例 的主要缺失2.1 立法目的条款内容存在偏误与缺失法律的预期性要求立法及法律体系的建立符合科学性和客观性10。于法律本身而言，这种预期性首先需要通过立法目的条款承载。以保障粮食安全为预期目标观照 条例，其立法目的条款存在以下 缺失。其一，将“促进农业生产”作为直接目的不能实现“保障粮食安全”的间接目的。直接目的为法律直接规范的事项,间接目的是通过直接目的所欲达成的目标11。从直接目的到间接目的是一种上升性的递进关系,直接目的是实现间接目的之手段12。特殊保护永久基本农田的根本目的在于通过促进粮食生产保障粮食安全，换言之要实现保障粮食安全的间接目的，必然要先实现促进粮食生产这一直接目的。促进农业生产并不等同于促进粮食生产，以现行法中的“农业生产”指代“粮食生产”系认识错误。从土地用途来看，农业生产包括种植业、林业、畜牧业和渔业，仅就农业种植业而言，就存在粮食作物、经济作物、饲料作物之分。永久基本农田特指用于种植粮食作物、蔬菜和其他经济作物的耕地，且永久基本农田应重点用于发展粮食生产，而促进农业生产在调整范围上显然过于宽泛，与永久基本农田这一调整对象并不匹配。从实现保障粮食安全的客观效果来看，促进农业生产也许有助于促进粮食安全。但从保障粮食安全的目标倒推，粮食安全需要的是确保粮食生产而非农业生产。促进农业生产仅能制止耕地“非农化”，但不能避免农田用途由种植粮食向种植经济作物、发展林果、养殖业等转变。只有促进粮食生产才能防止永久基本农田“非粮化”，确保永久基本农田重点用于粮食生产。因此，“促进农业生产”的直接目的并不能推导出“保障粮食安全”的间接目的。条例 将“促进农业生产”作为直接目的，却又缺失了更为重要的间接目的的表述，系明显的立法技术性问题。其二，从粮食安全法律体系内部来看，条例 重复并混同了其他粮食安全法律规范的立法目的。“促进农业生产”应当主要依靠 农业法种子法 实现，条例 作为永久基本农田保护制度的配套法规，在目的条款中再度强调“促进农业生产”，一则重复了上位法的立法目的，存在赘余，二则不符合永久基本农田特殊保护专门立法的意图，难以凸显 条例 在粮食安全法律体系内的特殊性。其三，欠缺对永久基本农田的生态保护。一方面，“促进经济社会可持续发展”仅体现了对良性社会发展模式的追求，缺失了对永久基本农田作为环境要素的生态价值的保护。一则没有充分贯彻“环境保护法 所应体现 保护生态环境、保障公众健康，促进人与自然和谐共生 的立法价值”13，二则难以