解放初期中共对县改市后城市...关系的探索——以芜湖市为例_鲍琴.pdf

收稿日期 2021 12 27*基金项目 安徽工程大学地方政府与社会治理创新研究中心一般项目“城市治理中的公民参与研究 以芜湖市为例”，项目编号:DS2016D05。作者简介 鲍琴，讲师，博士;研究方向:中国近现代政治史。沈世培，教授，博士生导师，博士;研究方向:中国近现代政治史、经济史。DOI 编码:10 3969/j ISSN 2095 4662 2023 02 010解放初期中共对县改市后城市政权集中与分散关系的探索*以芜湖市为例鲍琴1沈世培2(1 安徽工程大学 马克思主义学院，安徽 芜湖 241000;2 安徽师范大学 历史学院，安徽 芜湖 241002)摘要解放初期，中国共产党在一些较大的县城改县设市后，围绕城市政权集中与分散关系，探索城市政权建设。以芜湖为例，芜湖原为县城，只有县级政权，解放初期县改市后，城市政权建设经历三个阶段:第一阶段，芜湖刚解放时，初步建立市、区二级政权组织形式，是集中与分散的政权组织形式的初步尝试;第二阶段，1950 年 5 月到 1952 年 6 月，芜湖市撤销区政府，形成市一级政权组织形式，体现集中原则;第三阶段，1952 年 7 月，芜湖市重建区政府，集中与分散结合的政权组织形式确立。这初步奠定了新设市的城市政权组织形式，使中共领导的国家政权成功延伸到基层社会。关键词解放初期;中国共产党;城市政权;芜湖市;集中;分散 中图分类号 G127 文献标识码 A 文章编号 2095 4662(2023)02 0069 1001949 年，在经过辽沈、淮海和平津三大战役后，国民党在大陆统治的失败已成定局，中国共产党领导革命的重心开始由农村逐渐向城市转移。中华人民共和国成立后的城市政权建设不可能继承旧政权的国家机器，而是要开创一个全新的政权组织形式，既要深入基层社会，实现对社会的掌控和改造，提升党和国家合法性权威和社会动员能力，又要建成新的人民政权。其中比较难以解决的是较大县城的政权建设问题。这些城市由于长期处于旧政权的统治之下，经济萧条、社会混乱，给新生的人民政权留下的是一个烂摊子。中共在解放这些城市之后，城市政权建设是首要问题。如果按照民国时期的县制，县城社会难以治理，所以必须建立新型城市政权组织形式。学界虽然对天津等大城市的区街建政、城市街道管理体制变迁、城市基层治理结构、居委会组织、行政层级思想和实践等方面有所研究，但是对解放后县城设市的城市政权组织形式缺乏探讨。本文以芜湖市为例，探究解放初期县城设市后城市政权组织形式变化，中共围绕集中与分散关系逐步构建县城设市后的城市政权组织形式。一、集中与分散的政权组织形式初步尝试在中华人民共和国成立前后，中共已经开始在城市政权建设方面进行了理论和实践探索，在较大的城市初步确立了市级和区级二级政权组织形式，并且强调了市级政权的核心地位，以此加强中共的领导地位，体现了集中与分散的关系。1949 年 4 月 3 日，刘少奇在北平市干部会上强调了城市政权的集中，“城市工作的特点是集中，应该由市级机关解决的问题，譬如青年工作、妇女工作、工人工作等问题，都不要分散到各区去，应该统由青委、妇委、工委去做，区委只是帮助”1 333。随后刘少第 40 卷第 2 期2023 年 3 月湖北理工学院学报(人文社会科学版)Journal of Hubei Polytechnic University(Humanities and Social Sciences)Vol 40No 2Mar2023奇在天津市干部会议上再三指出:“城市工作的特点是集中领导，区、街一级组织应是市级组织的派出机关，一切都要集中到市级机关，市一级的机构还要加强。”2 198解放初期较大县城设市，是不能照搬旧时政权建制的，但是当时全国城市政权建设还不是很成熟，各地对县城设市后政权建设的探索都在进行之中。随着全国城市的快速解放，一些较大的县城是否如大城市采用市级和区级二级政权组织形式，却是个大问题。(一)县级政权改设市级政权以集中权力随着人民解放军的胜利进军，全国各省县城也陆续解放，县城政权建设也逐步推开。县城大小不同，城市政权建设情况也有很大的差异。一些较大的县城就不能与小县城一样采取县级政权，而要建设市级政权。以安徽为例，解放前只有蚌埠在 1946 年设市，其余为县城，解放初有 62 县，一些较大的县城开始设市，表 1 是根据安徽各地方志整理。表 1安徽主要县城解放时间、设市时间及市名旧名解放时间设市时间市名合肥县1949 年1 月21 日1949 年2 月1 日合肥市六安县1949 年1 月21 日1949 年1 月22 日六安市阜阳县1948 年8 月1 日1975 年12 月阜阳市滁县1949 年1 月24 日1992 年滁州市贵池县1949 年4 月22 日2000 年6 月池州市怀宁县1949 年4 月23 日1949 年4 月23 日安庆市芜湖县1949 年4 月24 日1949 年5 月10 日芜湖市宣城县1949 年4 月24 日1987 年8 月15 日宣城市宿县1948 年11 月16 日1949 年4 月宿城市铜陵县1949 年4 月21 日1956 年10 月12 日铜官山市亳县1948 年2 月21 日2000 年5 月亳州市屯溪镇1949 年4 月29 日1949 年4 月29 日屯溪市淮南矿区1949 年1 月18 日1950 年9 月淮南市马鞍山矿区1949 年4 月24 日1956 年10 月12 日马鞍山市蚌埠市1949 年1 月20 日1949 年1 月20 日蚌埠市表中各县城、屯溪镇及淮南、马鞍山两矿区解放后先后设市，其中县城在解放初期设市的有合肥县、六安县、怀宁县、芜湖县、宿县、铜陵县等，此后阜阳县、滁 县、贵 池 县、宣 城县、亳县等县城也先后设市。例如，芜湖解放前是一个县，城区属于芜湖县管辖，不是市级建制，城区有 12 个镇，郊区 1 个镇。“芜湖市解放前敌未设市，市区属芜湖县管辖，为伪皖南专属所在地。城市人口为181 000 有余。”1949 年 4 月 24 日，中国人民解放军第 30 军进入芜湖，控制城区政局，芜湖解放。芜湖虽然是一个县，但是安徽最大的城市，为皖南重镇，又接近南京，政治较复杂，帮会势力大，反动组织名色多。如何管理这一相对较大区域中心城市，是芜湖解放后首先面临的问题。芜湖解放后，与全国其他城市一样，采用了军事管制。1949 年 4 月 27 日，根据中共中央华东局关于接管江南城市的指示精神和华东局军区司令部政治部的电令，人民解放军在芜湖成立军事管制委员会(简称“军管会”)，要求凡入城部队及党政军民机关与各接管工作人员，均须接受军管会的统一指挥。30 军军长谢振华任军管会主任，李步新、刘中华任副主任，委员由谢振华、李步新、刘中华、江靖宇、朱辉、江干臣、吴大林 7 人组成。芜湖军管会是实施军事管制的组织领导机构，是集军事职能和政府职能于一体的军政领导机关。军管会的基本任务是:镇压反革命分子之活动，肃清反动武装的残余势力，恢复并建立革命秩序;保护人民生命财产及一切正当的权利，建立革命政权;保证城市政策的正确执行与有秩序地进行各种接管工作;协助工人、职员、青年学生及其他劳动群众组织起来，作为城市革命政权可靠的群众基础。在上述基本任务大体完成，城市秩序安定，一切市政机关建立并经过上级之批准以后，始得注销军事管制3 441。经华东局批准，1949 年 5 月 10 日芜湖市人民政府成立，李步新任首任市长。芜湖正式设立市级建制，以芜湖县城区、郊区的 13个镇组成芜湖市。5 月 12 日，经华东局批准，中共芜湖市委员会成立，市委书记由李步新兼任。按照中共接管江南城市的政策要求，城市的新政府应处在军管会的领导之下，协助军管会做好城市接管工作，“在军管会领导下，可委任市长并成立市政府”。城市政府成为军管会的一个分支机构，对军事管制委员会只起一定的辅助作用。军事管制结束后，芜湖军管会在 1953 年 12 月底被撤销，城市管理的全部权力移交市委市政府4 72。70湖北理工学院学报(人文社会科学版)2023 年(二)初建区级政权以分散权力现代国家政权的重要特征之一就是向基层社会延伸，实现对基层社会的控制。在城市政权体系中，直接面向基层群众的城市基层政权具有基础性的作用，基层群众对中国共产党政权的认同和拥护是直接通过基层政权的作用体现出来的，城市基层政权以下建立什么样的基层治理组织，直接影响国家政权是否可以顺利延伸到基层社会，并掌控基层社会。中华人民共和国成立前后，由于缺乏城市管理经验，中共在相当一段时期内并未对城市基层政权组织以下基层社会治理组织作出统一规定，各地根据本地实际，进行区级政权及以下基层治理组织的建设。芜湖解放后，为尽快融入城市基层社会，获得群众拥护与支持，巩固城市政权，维护社会稳定与秩序，中共开始探索城市基层治理组织。芜湖市委市政府成立后，为联系人民群众，宣传党的方针政策，稳定社会秩序，管理基层社会，开始创建区级及以下政权组织形式，以“市政府应立即划定行政区，建立市区镇行政机构，宣布施政方针，并整顿市容”。1949 年 5 月 19 日，市委决定将全市划为 4 个行政区，建立第一区人民政府、第二区人民政府、第三区人民政府、第四区人民政府，隶属于芜湖市人民政府。由于进城之初，干部紧缺，各区区委书记与区长由同一人担任，区委会和区政府表面上是两块牌子，实际上是一套人马组成。四个区委区政府是在军管会派出的 4 个工作队的基础上建立起来的，“干部开始按四个行政区划分为 4 个工作组，分住各区进行调查工作，打下建立区镇政权基础”11。区级政权作为市级政权与城市社会的中间政权，还不能完全深入社会，必须要有区级政权可以领导的下属基层治理组织。芜湖作为一个比较复杂的皖江地区中心城市，仅仅有几个区级政权是不够的。芜湖解放后，在1949 年 5 月到 8 月，在建立市区二级政权的同时，区级政权下属机构，并不是由生产单位和职业团体构成，而是先保留旧的保甲组织，并向居民小组过渡。区级政权架构经历了两个阶段:第一阶段为区镇保甲阶段。区级政权建立后，中共面临芜湖解放初期社会秩序混乱、接收任务繁重、干部短缺、对基层社会十分不熟悉、又缺乏城市建设管理经验等方面的现状，并未组建区以下的基层管理组织，而是将国民党时期的镇建制及保甲制度原封不动地保留下来。因此，区委区政府下辖镇级建制，第一区下辖沧津镇、来凤镇和长春镇;第二区下辖弼赋镇、驿前镇和北来镇4 39;第三区下辖中山、北平、弋矶和吉和 4 个镇政府4 236;第四区下辖尚来、江口两镇。镇以下基层管理组织继续沿用国民党统治时期的保甲制度，继续任用旧保甲长实行对基层社会的各项管理。“初期由于工作任务繁重，对城市情况不熟悉，群众组织未普遍建立，为避免秩序紊乱，暂时使用旧保甲人员，协助接管，责成他们在接管期间立功赎罪。”12这样，全市计建立 4 个区，12个镇，131 个保，1 310 个甲。当时，第一区有35 个保，第二区有 27 个保，第三区有 47 个保，第四区有 22 个保13。在新政权下，旧保长已经不能再像国民党统治时期压迫、剥削人民了，而是被中国共产党暂时利用，传达党的方针政策，为人民群众服务，协助新政权进行基层动员与接管任务。镇、保甲不是政权机构，属于基层管理机构。这样，解放后，中共接管芜湖，经过一个多月的探索，建立了市区镇保甲四级管理组织形式。第二阶段为区派出所居民小组阶段。在实践中，采取市区镇保甲的管理形式易造成机构重叠、办事效率低下的情况，如一件公文须经过 4 级机关才到达市政府;政府法令也不能直接联系群众;旧保甲人员不能为群众所信任。其实，在反动政府时期，保甲是统治和剥削人民的工具、直接压迫者，人民群众对保甲长是非常痛恨的13。中共利用旧有的镇、保甲组织，是非常时期的暂时利用。在中共干部积极为群众做实事的过程中，群众对中共的认识逐渐加深，对中共胜利的信心也不断增加，他们的觉悟不断提高，对政府工作人员由此前的“敬而远之”到开始接近。1949 年 7月 13 日，中共芜湖市委在干部思想工作情况总结中