缴费确定型养老金能否应对疫情冲击——以智利为例_郭磊.pdf

48中国社会保障2023年第1期缴费确定型养老金能否应对疫情冲击编译郭磊 郭佳欣智利以建立完全个人账户的缴费确定型养老金体系闻名于世。缴费确定型养老金制度（defined contribution pension system，以下简称 DC 型养老金制度）强制要求个人向储蓄账户缴费。自 2020 年以来，随着新冠肺炎疫情与经济危机的先后暴发，在劳动者的强烈要求下，智利政府批准劳动者可以分 3 轮支取自己的养老金储蓄（每轮支取 10%的资金），用于满足当下的基本生活需求。然而，这一做法在实现即时救济的同时，也会使 DC 型养老金制度面临基金积累枯竭的风险和政府控制养老金而带来的政治风险。本文以智利为例，分析 DC 型养老金制度能否顺利应对新冠肺炎疫情等冲击。提前支取养老金或将影响未来储蓄稳定性智利自 20 世纪 20 年代推出社会保障政策以来，其养老金改革先后经过了“建立营利和强制的私人管理养老金制度”“设立基本团结养老金（PBS）”“解决低替代率、低养老金问题”3 个阶段。2020 年，新冠肺炎疫情暴发，与之相关的经济危机也接踵而至。由于政府的财政困难与应对措施不利，使得智利自 2019 年后再次暴发以养老金改革为主要诉求的大规模政治活动，大量智利民众要求提前支取个人养老储蓄账户中的资金，以应对新冠肺炎疫情带来的危机。智利政府于 2020 年 7 月批准了第一轮个人账户养老金支取，即从 2020 年 7 月30 日起，劳动者可在一年之内选择支取其养老储蓄的 10%作为应急使用，规定最多可支取 150 Unidades de Fomento（UF）（以 2020 年 8 月 3 日汇率计算，相当于 5646 美元），最低支取数额为35UF（相当于 1317 美元），账户中只有35UF 或少于 35UF 的劳动者则可选择全额支取。劳动者在提出申请后，需要在10 天内完成养老金支取，如果一次未支取完，可在第一笔养老金支取后的 30天内进行余额支取。目前，智利接受管理的养老金约有2100 亿美元，占国内生产总值的 70%左右。智利前财政部长伊格纳西奥布里奥尼斯（Ignacio Briones）估计首轮支取的金额将达到养老基金余额的 44%。根据预测数据，6%的劳动者将因账户余额充足而支取 10%以内的养老金，24%的劳动者将支取 10%，42%的劳动者的支取区间为 10%至 99%，余下 27%的劳动者将支取账户的全部余额。截至2020 年 8 月中旬，在第一轮养老金支取期间，80%的劳动者申请支取养老金，平均申请金额为 1064 美元，1050 万名劳动者共支取了 202 亿美元。调查显示，有 60%的受访者表示计划将这些资金用于购买食品和基本的健康卫生用品，而38%的受访者则表示他们将用这些资金支付水电和煤气等费用。2020 年 12 月，智利政府进行了第二轮个人账户养老金 10%的支取，但在此次支取中增加了一项规定，对月收入超过 1500 美元的支取者收取养老金提取税。截至 2021 年 3 月，大约有 760 万个养老基金管理机构（AFP）的分支机构在第二轮提款中支付了约 150 亿美元。同时，由于允许分支机构提款的期限为一年，根据养老基金监管局的数据，约有 288 万个 AFP 的分支机构将账户中的所有资金全部取出。此外，在第二轮提款开始一周后，政府向立法机构提交了启动第三轮提款的议案。该议案于2021年4月写入法律，据 Ciedess 智库预测，第三轮将有 910 万个 AFP 分支机构有资格参与此次提款。如此一来，39.2%的劳动者的养老金账户将会被清空。根据摩根大通银行的数据显示，第三轮提款预计将达到 200 亿美元。三轮提款导致 2100 亿美元的养老金资产减少 27%，仅剩约 1525 亿美元。除了减少养老金储蓄之外，还可能导致越来越多民众支持建立全民养老金。虽然个人账户养老金的提前支取能够缓解劳动者的燃眉之急，但是这一政策却对智利长期以来实行的 DC 型养老金制度产生了明显的冲击。实际上，皮涅拉总统反对启动第三轮提款。他主张将公共养老金补贴覆盖率提高到 80%，确保基本社会保障线高于贫困线，并为工作超过 30 年的退休人群提供高于最低以智利为例ForumISSA 观察论坛2023-01内文.indd 482023/2/16 上午9:2049中国社会保障2023年第1期工资的养老金。随着“允许劳动者在退休前提取养老基金储蓄”的观点开始流行，激发起人们对 AFP 系统未来可行性问题的思考首先，养老基金储蓄稳定性受到挑战。养老基金本该在退休后领取，允许养老金提前支取开创了一个重要的先例，即允许劳动者将养老基金用于营养、健康、住房等其他基本需求。据 2020 年 7月的一项调查，高达 86%的员工认为养老基金属于个人财产，而在同年 6 月的调查中该比例仅为 56%。如果通过宪法修订进一步加强劳动者对其资金的认同感和所有权意识，可以想象未来劳动者会寻求更多提取养老金的渠道。其次，智利 AFP 系统面临的另一个威胁是国营AFP系统的建立。在乌拉圭，39.4%的分支机构和 44.9%的缴费人加入了国营养老基金。相关调查研究表明，国营 AFP 在智利也将会大受欢迎。对AFP 系统来说，回归待遇确定型养老金制度（以下简称 DB 型养老金制度）是一个噩耗。其他效仿智利的国家，如阿根廷、匈牙利和波兰已经放弃了私人养老金制度，转而回归 DB 型养老金制度。智利的养老金制度拥有 40 年辉煌历史，也曾激励了世界各国的养老金制度改革。如今，这项制度似乎正处于激进改革的风口浪尖，改革后或将永久改变这项制度的覆盖范围。提前支取损害DC型养老金制度的核心原则在个人账户养老金是否可以提前支取的问题上，有两种截然相反的观点。支持者认为，DC 型养老金制度下的储蓄账户从根本上是属于个人而非国家的，因而劳动者在极端困难的情况下，有权使用个人账户中的资金以供应急。反对者则指出，允许提前支取养老金是政策的倒退，破坏了建立在个人储蓄基础上的养老金体系的财务基础，并开创了提前提取养老金的先例，会进一步削弱未来的退休收入。作为反对者，皮涅拉总统指出：“保护中产阶级不应该以减少养老金储蓄或损害国家未来为代价。如果没有相应的补偿措施，在第一轮提前支取后，劳动者未来能够领取到的养老金就已经缩水了。”例如，对于一名 40 岁且达到平均缴费水平的女性来说，提前支取 10%的养老金储蓄将导致其未来的养老金下降5.3%；同样情况的男性，未来养老金将会下降 4.9%。而对赚取最低工资的女性工人来说，未来养老金的下降幅度将为8.6%至 18.8%；同样情况的男性，未来养老金则会下降 7.3%至 13.2%。所以，提前支取损害了 DC 型养老金制度的核心原则，即如果资金可因为退休之外的其他原因支取，那么 DC 型养老金制度就成为了一个程序繁琐且价格昂贵的个人储蓄计划。如果资金可以在个人或集体财务困难的时候支取，并且类似于一个无所不包的强制性储蓄计划，那么对于个人来说，相较于 AFP 系统，将资金存放在银行或保险机构会更加划算，因为银行和保险公司的市场效率更高，管理成本更低。DC型养老金制度更易遭遇政治风险在政府应对经济危机时，DC 型养老金制度面临的主要政治风险之一，就是政府将利用养老金资产来满足公共财政需求。事实上，为了应对疫情引发的经济危机，智利允许提前支取养老金的举措并非个例，更为常见的情况是一些国家为了能够在经济危机期间提供紧急资金，通过了修改 DC 型养老金制度的办法（如表所示）。欧盟马斯特里赫特条约规定，凡是希望成为欧洲经济货币联盟正式成员的国家必须符合一些标准，其中之一是财政预算赤字不得超过国内生产总值的 3%。而在经济大萧条时期，中欧和东欧的国家并没有得到这一标准的豁免，这也意味着在 2009 年，匈牙利、波兰、拉脱维亚、立陶宛和爱沙尼亚等国都无法避免来自欧盟的处罚。这些国家一方面需要实现财政目标，另一方面需要兑终止或削减 DC 型养老金的国家国家 年份 措施阿根廷2009终止 DC 型养老金制度玻利维亚2010宣布将私人养老金制度国有化爱沙尼亚2009将 DC 型养老金制度缴费转移到公共养老金制度（2011 年恢复）匈牙利2011终止 DC 型养老金制度 哈萨克斯坦201310 个私人 DC 基金并入公共养老金拉脱维亚2009将 8%的缴费率降至 2%。2013 年和 2016 年分别提高到 4%和 6%立陶宛2009将 5.5%的缴费率于 2014 年降至 2%，2020 年恢复至 3.5%秘鲁2016劳动者可以在退休时支取 95.5%的养老储蓄金波兰2014终止 DC 型养老金制度罗马尼亚2017劳动者个人缴费率从 5.1%降低至 3.75%俄罗斯2014缴费转移到公共 PAYG 制度斯洛伐克2013将 9%的缴费率降低至 4%，计划于 2024 年增加到 6%ForumISSA 观察论坛2023-01内文.indd 492023/2/16 上午9:2050中国社会保障2023年第1期现财政负担沉重的养老金承诺（包括转轨成本），于是只能将原先规定的养老金进行下调和削减。实际上，经济危机的影响暴露了许多欧洲国家 DC 型养老金制度的缺陷。债务融资是许多改革者的隐性融资选择，这使得养老金制度在经济危机期间变得十分脆弱。当经济危机来袭时，在 2010年，匈牙利的 DC 型养老金制度的设计缺陷直接导致该国养老金个人账户的资金国有化。波兰则在 2011 年缩减 DC 型养老金制度的规模后，于 2014 年终止了 DC 型养老金制度。立陶宛和斯洛伐克也减少了对 DC 型养老金账户的缴费，而爱沙尼亚、拉脱维亚和罗马尼亚则采取临时减少向 DC 型养老金账户缴费的措施。在新冠肺炎疫情发生后，智利并非拉丁美洲唯一一个允许提前支取养老金的国家秘鲁允许劳动者在 3 个月内支取 25%的养老金用于缓解财务困难。截至 2020 年 7 月末，370 万名秘鲁人民平均支取 1470 美元，总计 55 亿美元，约占该国养老金资产的 13%。在2021 年 3 月，秘鲁立法机构再次允许 40岁以上并且在过去 5 年中未缴纳过任何费用的劳动者支取全部养老金，而这一举措或将导致该国养老金资产总额下降27.2%。在玻利维亚，政府允许积累了14500 美元及以下的劳动者从养老金储蓄账户中支取最高不超过 15%的资金用于应急。而对于那些 50 岁以上且养老金储蓄只有 1450 美元或不足 1450 美元的个人来说，则最高可支取其全部养老金。哥伦比亚和萨尔瓦多就允许提前支取养老金的政策也进行了相关探讨。相比之下，由于乌拉圭和哥斯达黎加受新冠肺炎疫情影响较小，暂未考虑提前支取养老金的措施。总体来看，拉丁美洲 DC 型养老金制度改革主要受到了新冠肺炎发病率和经济增长状况等因素的影响。在新冠肺炎的相关指标上，智利、秘鲁、多米尼加共和国、玻利维亚、哥伦比亚、萨尔瓦多、墨西哥等拉丁美洲国家的确诊病例、病死率和死亡人数均不容乐观。在相对应的经济指标上，2020 年各国国内生产总值均出现了负增长（秘鲁-13.94%、萨尔瓦多-8.98%、墨西哥-8.95%、智利-6.00%），拉美各国市场乏力，经济发展面临严重挑战。在失业水平上，受到新冠肺炎疫情冲击，智利（11.44%）、秘鲁（12.47%）、多米尼加共和国（16.00%）、玻利维亚（8.00%）、哥伦比亚（17.29%）、萨尔瓦多（9.39%）、墨西哥（5.24%）等国失业率居高不下，给民众的基本生活与社会稳定带来巨大冲击。结语综上，自 20 世纪 20 年代起，智利的养老金制度进行了 3 次重要改革，在第一次改革中（1924 年2007 年），智利建立起以私人管理为主的强制性养老金体系。但随着该体系成本高、覆盖面窄、竞争弱等问题的出现以及劳动者对于补充养老金的需求不断增加，2008 年智利对养老金制度进行了第二次改革，即设立了非缴费型支柱，加强政府干预，当AFP 系统难以提供足够养老金时，将由政府承担兜底责任。然而，在此次改革中虽然国家发挥了更多