加力提效与负重前行——2023年财政形势与政策展望_罗志恒.pdf

TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期栏目编辑 孙世选ECONOMYMACRO 宏观经济加力提效与负重前行2023 年财政形势与政策展望摆脱土地财政依赖，重塑地方财政收入结构加力提效与负重前行2023 年财政形势与政策展望2022年中央经济工作会议提出，积极的财政政策要“加力提效”。2023年的财政经济形势将如何演绎？如何理解2023年财政政策基调的实质内涵？2023年财政政策如何推动经济实现“质的有效提升与量的合理增长”？本文将聚焦三大问题展望财政形势与政策走向。DOI:10.19409/ki.thf-review.2023.02.010Macro Economy宏观经济46TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111罗志恒Macro Economy宏观经济2020年以来，财政在抗击新型冠状病毒感染疫情、助企纾困和维护生命健康中发挥了重大作用，有效地防范化解了经济社会风险，推动了改革、发展和稳定。当前我国经济恢复的基础不牢，面临的三重压力仍未根本解决，外部有逆全球化、全球经济下行，内部有房地产风险和消费低迷等风险挑战，财政有必要在2023年发挥更大作用。中央经济工作会议剖析时局变化，将稳增长上升到更加重要的位置，提出“推动经济运行整体好转”，明确了扩大内需、化解房地产风险、支持平台经济发展等一系列重要任务。为支持“稳增长、稳就业、稳物价”，中央同时提出了积极的财政政策要“加力提效”，“在支持经济高质量发展的过程中保障财政可持续性和防范化解地方债务风险”。可以预计，财政政策在2023年仍将在扩大内需、稳定就业、稳定物价、促进高质量发展中发挥极为重要的作用。2023年的财政经济形势将如何演绎？如何理解2023年财政政策基调的实质内涵？2023年财政政策如何推动经济实现“质的有效提升与量的合理增长”？本文将聚焦三大问题展望财政形势与政策走向。462023年财政经济形势：负重前行，增速前低后高财政形势离不开经济形势，财政形势既反映经济形势，又深刻影响经济运行。伴随经济持续下行以及应对经济下行推出大规模减税降费退税的积极财政政策，财政收支紧平衡逐步成为当前和未来的常态，四本预算间调节以及盘活存量资源将更加频繁。疫情发生以来，我国财政形势总体紧张，但每年都有不同的表现：2020年尽管财政数据不佳，但在抗疫特别国债的支持下，财政运行尚可。2021年受低基数影响，财政数据转好，但债务退潮导致财政的日子并不好过。2022年财政数据不佳，财政形势也更为紧张，集中体现在一般公共预算收入下行的同时土地出让收入以更快幅度下行，宏观税负持续下行，抗疫、兜底民生、扩大内需等导致卫生健康、社保民生、基建等支出刚性上升，又恰逢债务集中到期，压力层层传导集中到区县层面。这进一步导致部分地方政府出现了“三保”困难、乱罚款乱收费等现象，甚至有部分地方政府通过方舱专项债筹集资金。当前和下阶段经济的核心矛盾仍是总需求不足，这源于微观主体避险化的行为倾向，提振信心成为中央经济工作会议及近期一系列政策最大的着力点。其一，居民部门行为避险化，边际消费倾向仍未恢复至疫情前水平。疫情三年，居民收入持续下行以及不确定性上升，导致居民的预防性储蓄上升，以应对未来的风险。其二，企业部门行为避险化，经营从扩张走向收缩。经济下行期以及政策上规范资本无序扩张，引发资本的收缩行为。其三，地方政府行为避险化，行为目标从经济增长最大化转向风险最小化。近年来地方政府面临的考核从单一国内生产总值（GDP）目标逐步转变为经济增长、环境保护、防范化解重大风险、疫情防控等多元目标，多元导致地方政府面临被否决的风险上升，因此行为走向以免责为中心。总体上看，微观主体避险化的行为在2023年将有所好转，2023年我国经济增速大概率在5%左右，最终取决于疫情形势、房地产能否企稳、外需下行幅度和政策对冲力度。具体将表现出以下图景：主要经济动能将从外需切换到内需，主要支撑力量仍是基建，主要边际贡献是房地产投资、消费的拖累作用减弱，TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111图1近年来宏观税负持续下行资料来源：万得（Wind）、粤开证券研究院一般公共预算收入GDP税收GDP5152535403020101951196119691979198720031995201520211994年分税制，两个比重上升经济下行，减税降费（）Macro Economy宏观经济47TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期1112023年财政政策基调：加力提效与防范风险，有克制的财政宽松中央经济工作会议指出：“积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度在有效支持高质量发展中保障财政可持续性和地方政府债务风险可控”“防范化解地方债务风险”，这意味着2023年财政政策的基调是加力提效与防范风险两个方面，即有克制的财政宽松，是积极但谨慎的宽松，需要平衡稳增长与防风险。第一，“加力提效”，力度和规模置于效果之前，充分体现出稳增长的意愿强于2021和2022年。相较2022年的“提升效能，更加注重精准、更可持续”和2021年的“提质增效，更可持续”，2023年更接近2020年“更加积极有为”的基调，与2019年的“加力提效”一致，意味着财政支出力度是有保证的，赤字规模和专项债总和仍会保持一定强度。第二，“加力提效”是由经济形势和风险决定的，是财政发挥逆周期调节功能的要求。经济下行期，货币政策则面临宽货币到宽信用的传导不畅等问题；相较货币政策，财政政策能发挥出更好的效果。财政政策的收入端减税降费可以直接作用于企业和居民，增强企业和居民的抗风险能力，支出端直接作用于基建带动投资、通过发放消费券促进消费。因此，近年来提振经济，财政政策发挥了更加主导的作用，货币政策起着辅助和配合的作用。第三，强调在支持高质量发展中保障财政可持续性和防范地方债务风险，要求更高的财政政策效果和多渠道筹措财政资金的能力，同时意味着由中央政府加杠杆转移支付给地方。其一，财政服务稳增长和高质量发展是首要目标，这需要财政从规模、结构和使用效率上做文章，通过较大强度的财政规模促进需求回升，持续优化的支出结构投向制造业、绿色低碳发展和数字经济等领域促进高质量发展，完善绩效管理，提高财政资金使用效率。其二，财政可持续性是近年来反复强调的，这事关财政空间以及应对未来不确定性的财政工具箱，事关当代人对子孙后代的责任。要通过多渠道盘活资金、提高支出效率来实现。其三，防范地方政府债务风险主要是防范地方政府隐性债务风险。近年来随着减税降费进行和疫情反复冲节奏上预计一季度是低点、二季度是高点，三四季度略回落。2022年12月7日以来，疫情防控政策迎来大幅调整，影响2023年上半年的经济，防疫政策的优化对经济和财税的影响将分为两个阶段。第一阶段主要在2022年12月和2023年一季度，短期感染人数快速上升对经济造成冲击；第二阶段主要在二季度及之后，伴随居民做出适应性调整后经济逐步恢复。因此经济和税收收入的压力集中在一季度，在二季度后迎来逐步好转。由于2022年大规模留抵退税和减税降费产生的低基数，2023年一般公共预算收入增速从数据上看可能高达12%，实际上两年平均增速在4%左右，仍是偏低的水平。同时，民营房企仍处于风险爆发期，房地产市场持续低迷，居民预期仍差，政策传导至预期改善再至实际见效尚需时间，土地市场降温趋势在2023年上半年可能难以得到根本性扭转。保守估计，即使2023年政府性基金预算收入恢复至疫情前20182019年平均水平，政府性基金预算收入增速仍为-0.8%。房地产对财政的贡献较大，2019年房地产行业税收为2.62万亿元，占全国税收的16.6%，占全国财政收入的13.8%；土地出让收入为7.25万亿元，占政府性基金预算收入的85.8%。两本预算加总计算房地产对全国财政收入的贡献可达到35.9%，从收入端看地方财政形势难言乐观。从财政风险看，2023年财政面临五大风险：其一，房地产风险财政化。房地产事关经济、金融和社会稳定，行业风险化解需要财政支持，增加地方政府救助责任。其二，金融风险财政化。城商行和农商行的股东主要是地方财政部门，由于区域经营和属地监管，业务与当地财政紧密相关，地方财政承担着一定的兜底或关联责任。其三，城投风险和财政风险交织，部分城投通过拿地的方式为地方政府输血，但是城投也面临债务问题，这可能会导致城投与财政风险进一步捆绑。其四，通胀风险引发的财政风险。全球经济下行、总需求不足，2023年工业生产者出厂价格指数（PPI）大概率偏低，不利于财政增收，但居民消费价格指数（CPI）因为猪肉等推动而结构性上行，导致需要的补助增加。其五，经济社会的不确定性如突发疫情、地缘政治等引发企业经营成本上升，财政要再度纾困并增加支出负担。Macro Economy宏观经济48TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111击以及房地产持续下行，地方债务到期和付息压力叠加，导致地方财政收支形势矛盾，“三保”问题突出，影响了化解地方政府隐性债务的进度。因此，有必要由中央政府加杠杆，减少地方政府因财力不足而加重地方债务风险。如何落实财政“加力提效”与“风险可控”？财政政策的基调已经明确，推动“稳增长、稳就业、稳物价”还要解决三个层面的问题，以取得更好的效果。第一，财政的目标问题，要在增长与风险、质量与速度等多目标间平衡。中国式现代化是政治、经济、文化等多元目标的现代化，意味着财政的服务目标也是多元的。财政要兼顾多重目标：实现发展与安全的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡、民生福利改善与科技强国的平衡。第二，财政自身要解决的问题，包括进一步优化债务结构以防范化解债务风险，优化财政政策实施方式以提升效果。其一，有必要提高国债比重、降低地方债比重，这样既能保证支出强度，又不增加地方债务风险。根据社科院数据，截至2022年9月末，我国中央政府杠杆率为20.6%，较10年前同期仅上升6个百分点；而地方政府显性债务的杠杆率为29.1%，较10年前同期上升11.5个百分点，考虑到隐性债务的存在，地方政府杠杆率上升幅度远高于中央政府，因此中央政府加杠杆空间更大。更重要的是，中央政府加杆杆的成本更低，有利于压降债务付息负担。在当前美国引领全球加息而中国货币总体宽松的背景下，我国仍具备低成本发行国债的货币金融环境，尤为可贵。其二，提高一般债比重、降低专项债比重，提高一般债比重能够实事求是反映地方政府债务风险。部分地方政府专项债的投资方向项目收益偏低，不完全具备偿还能力，但为了申报和发行成功，获得债务资金支持来拉动重大项目投资，导致在发行环节出现“包装”现象等。比如方舱专项债等大多以产业园区的方式呈现，但事实上收益来源主要是租金收入等。其三，至于是否发行特别国债、赤字率是否要突破3%来实现“加力提效”，这不是问题的核心。问题的核心是稳增长目标产生的财政收支缺口需要得到弥补，弥补方式未必一定是特别国债，可以是一般国债、长期建设国债，也可以是地方一般债及部分专项债。其四，要充分发挥社会主义公有制经济的优势，继续加大国有资产的盘活力度。相较西方经济体而言，我国政府除了税收收入外，还有大量的公共产权收入。中国人大网数据显示，截至2021年底，全国国有企业（不含金融资产）国有资本权益为86.9万亿元，国有金融企业的国有资产为25.3万亿元，全国行政事业性净资产42.9万亿元，还有大量的国有自然资源资产。第三，财政政策与其他政策尤其金融政策的协调问题，要避免非财政政策加重财政负担，发挥出协同作用。其一是要避免财政政策成为其他政策的买单者。近年来，非经济政策与经济政策、经济政策间不协调的问题产生了合成谬误，弱化了政策效果。比如部分环保举措本意是好的，但执行层面的扩大化严重削弱生猪产能，引发猪价大涨，引发财政对中低收入人群补贴支出；比如“碳