“1+N+X”构建多元主体...郑集镇向阳社区的调查与分析_岳静.pdf

调查研究总第243期 30农村经营管理 2023.5党的二十大报告指出，要积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。安徽省天长市郑集镇向阳社区 20182022 年在上级政府的部署下积极探索社区治理新机制，在“基层服务型党组织建设”“社区协商机制建设”“社区治理组织议事难”等方面展开试验，成效明显。向阳社区创新搭建了“1+N+X”协商组织架构，建立了多元主体协商共治机制，就信访维稳、村集体经济增收、历史遗留问题、公共基础设施建设等层面开展协商，在促进乡村建设、化解老旧矛盾等方面取得初步成效。一、主要做法（一）抓住党建引领这个“牛鼻子”。向阳社区充分发挥基层党组织在引领乡村建设、乡风塑造、居民自治等诸多方面的领头雁作用，围绕党组织的组织建设、平台建设、载体建设和机制建设四个方面，加大与社区治理创新实践深度融合，通过创新引领，强化基层党组织的凝聚力、领导力和发动群众能力，构建基层治理新体系。其中，向阳社区党组织书记从建立协商机制，到实施具体村级协商事务，再到一件件协商事项的收集整理，都直接参与，发挥了党组织书记作为第一责任人的引领作用。以如何解决收回被群众侵占的土地用来发展村集体经济为例，党总支书记积极向镇党委政府汇报，争取项目，召开党总支会议、党员会议，广泛听取老党员、老村干部、居民组长意见和建议，多次召开会议，社区书记会同社区干部和部分老党员，找侵占土地的群众谈心谈话，说清道理，开展多轮协商，最终收回侵占土地，也争取了光伏项目，每年集体经济增收 7 万多元。（二）搭建“1+N+X”协商委员会组织架构。2018 年，向阳社区初步搭建了“7+X”（社区）协商委员会组织架构，从社区“两委”成员、监督委员会、居民小组、“两代表一委员”、驻社区单位、基层社会组织中推选产生7名固定成员，2019年协商委员会调整为“1+N+X”模式，“1”为党组织书记，“N”为从 7 类人员数据库中选若干人，“X”指利益相关方。根据协商事项需求组织协商委员会，一事一协商，协商结束后，协商委员会自动解散。同时，组建社区以下协商委员会和协商小组，实现协商网格化全覆盖。可以看到，协商委员会的组织架构由“7+X”调整为“1+N+X”意义重大，“1”突出了基层党组织书记的重要作用，“N”体现了协商主体的多元性、代表性与开放性，“X”体现为民协商，同时一事一协商灵活方便，切合了基层实际，减轻了基层工作负担。（三）形成系列配套的协商机制。一是协商委员会组建合法化。向阳社区通过召开居民代表大会表决通过“1+N+X”协商委员会架构、“1+N+X”构建多元主体协商共治机制基于对安徽省天长市郑集镇向阳社区的调查与分析 岳 静调查研究总第243期31农村经营管理2023.5“1+N”数据库人员、村级以下协商网格化人员分组、社区协商委员会章程、社区协商目录库（分为公共事务类、基础设施类、乡风文明类、公共服务类、权益保护类等 5 大类47 项）以及社区协商议事会议规则等协商制度，合法化组建村级协商委员会。二是协商流程便捷化。绘制了一张社区协商事项办理流程图，把协商议题的采集、议题的选定、议题的层级、议题的交办、议题的办理、结果公示和结果评议以流程图的形式展现出来，整个协商过程一目了然。三是协商方式“四灵活”。根据实际需要，在开展协商议事时，采取“四灵活”的协商方式。协商形式灵活：灵活采用会议协商、现场协商、确认书协商、圆桌协商、议事厅（长廊）协商等协商形式。协商地点灵活：灵活采取现场协商、到农户家里协商、到田间地头协商等多种方式。协商主持灵活：主持人可以是镇（街）干部、村党组织书记，也可以是村“两委”成员、村监委会成员、党小组长、村民组长等。协商步骤灵活：对居民公约修订、社区建设标准化厂房、居民误工补贴发放、重大工程项目等，按照议题采集、确定、交办、办理、公示、评议的流程，引入协商机制，合并使用“四议三公开”程序；对一般性事务，一些急事来不及按照规范的采集、确定、交办、办理流程的，从议题采集后直接进入办理程序，最终记录在“两委”扩大会记录簿上，公示、评议按季度、半年集中开展。（四）开展好系列重点协商事项。村级协商事项复杂繁多，向阳社区对居民公约的制定和修订工作、村级务工补贴发放、老旧矛盾协商、高标准农田改造等重点协商事项进行了系统梳理。一是居民公约制定和修订工作协商。社区按照“党总支拟定修订方案初稿两委成员讨论完善居民组长、居民代表、社区两委、乡贤等共同协商社区干部入户征集民意根据征集意见形成草案两委会听取党代表、部分党员、人大代表、政协委员、机关干部、法律顾问、妇联等各方意见建议提请党委政府审核并根据审核意见修改形成审议稿按包组社区干部分工提交各居民组户代表以确认书的形式签字或以居民组会议形式确认并表决通过报镇政府备案并予以公布实施”的程序对居民公约进行修订完善。同时，在居民公约的基础上制定并通过了居民公约实施细则，以方便社区具体实施。二是规范开展村级务工补贴发放协商。社区依据村民委员会组织法第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准”，村民会议授权村民代表会议讨论决定本村误工补贴的人员标准。首先召开队组会议，然后经全体居民同意委托居民代表协商误工补贴发放标准后，召集全体居民代表进行会议协商，社区“两委”成员、社区监督委员会、“五老乡贤”等参加，镇纪委、农经、财政所、法律顾问等人员列席参与，居民代表作为“1+N+X”中的“X”利益方，召开协商会议，最终表决形成了包括人居环境整治、殡改救助、人口普查、慰问、监督委员会成员误工工资、评选表彰等一系列务工补贴发放的范围、标准。三是规范处理系列老旧矛盾协商。通过形式灵活多样的区域性协商，成功化解了数起历史遗留问题。四是规范开展高标准农田改造。经过广泛协商，社区 900多户（90%以上）同意改田，盘活了闲置农田，增加了居民收入，密切了干群关系。调查研究总第243期 32农村经营管理 2023.5栏目编辑：周嵘二、启示（一）基层协商治理必须坚持基层党组织的领导作用。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是确保基层协商健康有序发展的根本保证。党的二十大报告指出要“增强党组织政治功能和组织功能”，强调要“推进以党建引领基层治理”“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”，为新时代新征程加强基层治理提供了理论指引。中国共产党章程 第三十三条规定“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理”，进一步明确党的基层委员会和基层党组织的地位和作用，突出了党的组织在同级组织中的领导地位。基层协商治理事项千头万绪，涉及多方主体，必须突出基层党组织的领导地位和作用。基层党组织在基层治理中是作为最终的负责者、资源整合者、事务协调者、民主协商的中间人和主持人而出现的。在具体的基层协商中，协商组织的建立、协商主体的确定、协商议题的选定以及协商会议的组织、协商结果的确定等都要由基层党组织牵头并最终拍板决定，才能把党的领导体现在协商的全过程，牢牢掌握协商主动权，确保基层协商治理的正确政治方向。（二）基层协商治理必须注重居民主体作用的发挥。基层协商治理中，城乡社区的广大居民是协商的主体。基层协商治理中的很多事项，点多面广、成因复杂，涉及到方方面面的主体，单靠基层党组织和社区自治组织的力量往往难以取得良好效果，难以达到预期目标。因此，必须自上而下与自下而上相结合，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与，最大程度地调动和引导居民参与协商，激发居民参与社区协商的活力，把广大基层群众组织起来、动员起来、凝聚起来，充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性，充分发挥居民的主体作用。基层协商治理可以在基层党组织的指导下充分发挥村(居)民委员会、村(居)民小组、村(居)民会议以及群团组织、治保会、红白理事会等基层自治组织的作用，依托村规民约、居民公约、社区自治章程等基层自治规范，搭建村(居)民议事会、楼道板凳议事会、小院议事厅、小马扎议事会等村(居)民议事协商平台，拓宽居民有序参与基层治理的渠道，把矛盾和问题妥善解决在基层，确保“小事不出村”，维护了社会和谐稳定，提升了居民的基层自治能力。（三）基层协商治理必须坚持依法依规协商。协商的核心，是要广泛征求民意后共同协商制定政策，而不是单方面拍板决定，优先通过对话以及沟通商量，将原来不成熟的想法转变成一个大家都能接受的共识和决定。基层协商必须制度化、规范化和程序化，必须强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的作用，依法依规协商。要明确协商的法律法规依据、政策依据。要按照中央文件中基层协商的相关规定开展协商。协商活动要有序进行。协商什么？谁来协商？如何协商？协商事项、协商主体、协商方式都要按照法律的规定进行制定。在协商事项方面，根据村民委员会组织法第二十四条规定，涉及村民利益的九项事项，包括本村享受误工补贴的人员及补贴标准，从村集体经济所得收益的使用，本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案，土地承包经营方案，村集体经济项目的立项，承包方案，宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”。从这里可以看出，不是所有的事情都可以协商，基层协商治理的事项应该在此范围内结合本地实际进行选择。(本文系安徽省社会科学创新发展研究课题“居民参与城市社区公共安全治理研究”的阶段性成果，项目编号：2020CX040。作者单位：中共安徽省滁州市委党校)