慈善组织运行中委托代理失灵及其矫正之策_尹润澔.pdf

慈善组织运行中委托代理失灵及其矫正之策尹润澔 钟裕民摘 要 慈善事业涉及捐赠主体、慈善组织、受赠主体、公众、媒体、受托企业等众多利益相关者，形成了多重委托代理关系。然而在实践中，委托代理常常出现失灵现象，而这恰恰是影响慈善组织有效运行的重要问题。慈善组织运行中的委托代理失灵，集中体现为慈善资源所有者委托不足而导致的慈善组织低效运行，接受委托的公益慈善机构越权代理、表面代理、局部代理、歪曲代理。造成这种失灵现象的主要原因在于慈善组织的弱激励与弱监督并存。矫正这种失灵现象，需要慈善组织通过强激励与强监督并行的运行机制来实现。关键词 慈善组织；委托代理失灵；强激励；强监督中图分类号 文献标识码 文章编号（）：作者简介 尹润澔，南京大学商学院博士生南京；钟裕民，南京师范大学公共管理学院教授、博导 南京 随着我国慈善事业的迅猛发展，慈善组织已经成为助残优抚、扶老救孤、灾害救助、扶贫济困、精准扶贫、生态治理、教科文卫事业发展的一支重要力量。目前，专门研究慈善组织委托代理关系的成果尚不多见，相关研究主要集中在社会组织或非营利组织治理研究领域。米勒（）指出，代理理论是理解非营利组织治理的基础理论。国内外学者就如何协调非营利组织的委托代理关系在如下四个方面展开研究：一是分权制衡路径。针对慈善组织委托代理中存在的权责不对等问题，研究者建议强化内部分权与制衡。杨思斌等指出，运行结构设置是否科学、合理，其运行是否规范、有效，是一个慈善组织能否成功实现组织宗旨的关键。李莉等基于委托代理理论建议公益基金会在所有权、控制权、监督权与管理权等方面要相互制衡。还有一些学者主张通过优化内部治理结构来提升组织绩效，如，卡伦（）等通过实证研究发现，理事会规模、理事会委员会结构对组织绩效产生重要影响。程昔武、朱小平认为，一个完善的治理结构是保障非营利组织平稳、健康运转的前提。二是组织建设路径。有学者聚焦代理人建设问题，康福思（）强调，实现董事会的战略职能和监督责任需要提高理事的技能和时间投入。也有学者试图从完善组织的内部控制体系、消解慈善组织内部正式与非正式制度间的张力、完善内部人控制与非营利组织的治理结构等方面优化非营利组织的组织形式。还有学者指出，强化慈善组织健康运行，关键在于完善内部监控机制和第三方监督。本文是国家社科基金一般项目“我国慈善组织内部治理研究”（）的阶段性成果。三是信息公开路径。罗俊等的研究表明，信息公开会对捐赠人的捐赠行为产生“筛选”与“提拔”效应：捐款意愿强的人，会因为实名公开捐赠而提高捐款数额；捐款意愿弱的人，会因为害怕捐赠信息实名公开而拒绝捐款。?I1柴振国认为，信息公开借助捐赠者“用脚投票”，引导善款和志愿者的流向。?I2李卫华强调，慈善组织的公益性决定了其所有慈善活动都应当向所有社会成员公开，而不是仅仅向捐赠人公开。?I3赵春雷认为，慈善组织信息公开具有正面信息传播、虚假信息证伪、公众权益实现、信任关系固化等功能。?I4四是工具治理路径。针对慈善组织委托代理中的激励不相容问题，有学者提出要从激励角度促进代理人积极有为。如徐晞等强调应注重建立和完善社会地位激励与声誉激励相结合的隐性激励机制。?I5然而，也有学者注意到激励手段的选择问题，如颜克高等认为过高的报酬会使公众怀疑非营利组织没有将他们的捐赠用于公益事业，因而产生诚信危机。?I6综上，学者们围绕慈善组织委托代理治理议题已经形成了丰富的研究成果。但是，当前研究缺乏对慈善组织运行委托代理失灵问题的深刻揭示，更缺乏对这种委托代理失灵的生成机理与矫正路径的深入探讨。基于此，本文尝试分析慈善组织运行中委托代理失灵现象的表现及成因，探索慈善组织委托代理失灵的矫正之策，为优化慈善组织运行提供学理支撑和现实参考。一、慈善组织运行中的委托代理关系及其失灵困境 年，罗斯在代理的经济理论：委托人问题一文首次对委托代理关系的概念做了界定：“如果出现一方代表另一方的利益行使某些决策权，则委托代理关系就产生了。”?I7从广义上说，慈善组织运行涉及捐赠主体、受赠主体、慈善组织、公众、媒体、受托企业等众多利益相关者。在慈善组织运行中，委托代理关系主要有三层。首先，捐赠人不可能亲自参与慈善组织治理和慈善服务供给的过程，于是，捐赠人委托慈善组织开展符合其意愿的慈善活动，捐赠人是委托人，而慈善组织是代理人，这就形成第一层次委托代理关系。其次，慈善组织的理事会虽然可以代表会员代表大会行使慈善组织运行的重大决策权，但是，理事会只是针对组织的重大事项决策，不可能对所有事情一一做出决策，慈善组织运行中的日常性事务由管理层（秘书处或秘书长）作出和执行，于是，理事会委托执行机构经营管理慈善组织，理事会是委托人，执行机构则是代理人，这就形成第二层次委托代理关系。最后，根据中华人民共和国慈善法（以下简称慈善法）第三条规定，慈善组织主要承担扶贫济困、扶老救孤、助残优抚、灾害救助、生态治理、教科文卫体发展等公益活动的责任。这些慈善服务可能是由慈善组织自身完成，也可能由慈善组织委托企业或其他社会组织来完成。在第二种情形中，慈善组织与接受委托生产的企业或其他社会组织（生产者）之间形成了委托代理（采购）关系。在这种关系中，作为慈善资源运营者的慈善组织变成了委托人，代理资源的提供者向生产者购买产品和服务，企业或其他社会组织（生产者）成为接受公益慈善机构委托业务的主体，成为代理人，由此形成第三层次的委托代理关系。与企业相比，慈善组织运行中的委托代理关系具有特殊性。一是委托人对代理人生产的慈善产品品质难以进行监测。慈善组织的产出属于非完全市场产出，导致慈善产品品质难以测度，如沃尔夫指出的那样，“同市场产出的效益成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准。”?I8二是“所有者缺位”。捐赠人一旦通过捐赠的方式将资源投入到慈善组织中，他们将不再享有资产的分配权、处置权和受益权等；公益慈善机构作为代理人可以按照委托代理契约使用资源，拥有合同控制权和合同收益权，但是，不能对利润进行分配。慈善组织资产产权的特殊性决定了慈善公益产权的“所有者缺位”。在上述特殊性的影响下，委托代理关系常常在慈善组织运行过程中发生失灵。由于自身知识、能力和精力有限，慈善资源提供者（委托人）把专业事务委托给专业的代理人代为行使，作为代理人的公益慈善机构充分发挥自身的专业优势 年第 期并按照委托人的意愿完成被委托事务，最终实现组织效益的最大化。依据委托代理的有效性，我们把实现专业事务的充分委托并实施有效监控称为强委托，反之，称为弱委托；代理人按照委托人的意愿充分高效完成被委托事务则被视为强代理，反之，则为弱代理。这里需要说明的是，强弱只是一种现象状态的描述，而非绝对数量标准的表达。在委托代理契约关系下，委托人与代理人之间建立了充分的信任关系，委托人把专业事务充分委托给代理人，代理人遵循委托人的意愿，与委托人形成良性互动，高效实现委托人的目标，形成代理与委托相称的情势，实现慈善效益最大化。这是慈善组织运行中委托代理关系的一种理想状态，如表 中的委托代理。但是，由于委托人与代理人的效用函数不一样，常常出现代理与委托相偏离的情形：委托人未能对代理人形成有效信任，未能形成有效委托；代理人（公益慈善机构）违背捐赠者的意愿，未能有效实现慈善目标；代理人未能有效贯彻党的慈善方针、政策；代理人规避委托人的监督，形成内部人控制问题；代理人谋取自身私利，甚至出现“偷懒”和“贪污”等行为；代理人利用委托人对信息的不完全掌握，获取额外利益，甚至做出损害委托人的行为；代理人未树立成本效率观念，慈善服务运行效率低下。上述现象可称之为委托代理失灵问题，主要有委托代理、委托代理、委托代理三种类型（见表）。表 慈善组织运行中委托代理组合代理委托代 理强弱委 托强委托代理委托代理弱委托代理委托代理 第一种委托代理失灵类型（委托代理）。这种类型是指委托方充分信任代理方，将慈善组织内部治理的专业事务都委托给理事会及秘书处去行使，而代理方未能有效完成代理事务，未能有效实现慈善目标的情形，呈现强委托、弱代理的特征。委托代理主要有三种具体情形。一是作为代理方的理事会及秘书处专业能力不足，未能充分理解委托人的慈善意愿，虽有完成捐赠人意愿的动机，却不具备有效实现慈善目标的能力。二是作为代理方的理事会及秘书处在主观上缺乏实现委托人慈善目标的动机，在慈善服务的执行过程中，只是对慈善理念与任务作秀宣传，却未被转化为具体的操作性措施，于是在行动上表现为“偷懒”行为，最终导致慈善组织内部治理效率低下。三是理事会把日常性事务委托给管理层（秘书处或秘书长）去执行，但自身未能充分承担监督检查职责，而作为代理方的秘书处等慈善组织内部管理层则过度寻求政策支持，对政府的依赖性较强，期望依靠政策优惠来维系慈善组织运转，缺乏内生动力，独立从事慈善事务能力较弱，未能有效完成符合党的慈善方针的扶贫、济困、扶老、助残、优抚等慈善事务，未能有效发挥助力教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的职能。第二种委托代理失灵类型（委托代理）。这种类型属于代理方超越授权，利用信息不对称，获取额外利益，做出违背委托方意愿、损害委托方利益的行为，呈现弱委托、越权代理特征。这里的越权代理与委托代理的强代理不同，是指超越了正常委托的非正常代理行为，是强代理的一种变异，它形成了委托与代理不相称的情势。委托代理主要有四种具体表现。一是作为代理方的理事会及秘书处充分利用慈善资源提供者及慈善事业参与者对信息的无知而隐瞒相关信息，做出获取额外利益的逆向选择行为；二是作为代理方的理事会及秘书处利用信息不对称故意隐藏相关信息，在执行过程中为了个人利益附加一些原委托关系中没有规定的内容，贪污受贿，从而出现对慈善事业造成损害的失德行为；三是代理方利用委托方监督乏力和监督盲区，控制慈善组织的筹资权、投资权、人事权等权力，使权力过分集中于“内部人”，根据自己的利益需求对捐赠者的慈善意愿或慈善需求任意取舍，对其有利的意愿就贯彻执行，不利的则有意曲解乃至舍弃，导致慈善组织成为实现代理人利益最大化、捐赠人利益受损的“内部人”；四是在委托的慈善组织与企业或其他社会组织（生产者）形成的采购关系中，作为接受委托的生产者，或与慈善组织成员合谋，规避慈善组织的监督，从中牟利致使慈善机构及捐赠人慈善组织运行中委托代理失灵及其矫正之策利益受损。“郭美美事件”“中非希望工程事件”“尚德诈捐门”“河南宋庆龄基金会违规事件”等就是这种委托代理失灵类型的典型案例。第三种委托代理失灵类型（委托代理）。这种类型属于委托方未能充分信任代理方，未能实现有效委托，而代理方未按委托人的意愿实施代理行为且未有充分的能力实现委托人的慈善目标，呈现弱委托、弱代理的特征。委托代理失灵主要有两种具体情形：一是理事会作为慈善组织党建和意识形态的责任主体，对管理层的意识形态和党的慈善方针政策的宣传和教育浮于表面，缺乏对管理层的有效监督，而秘书处也未能积极学习把握党的慈善方针政策，在实际工作中未能有效实现自身资源优势与社区党建工作有机结合，从而导致慈善服务偏离党的慈善方针政策；二是作为委托人的捐赠方和作为代理方的理事会及秘书处，两者虽有做好慈善事业的积极性，但因缺乏做好慈善事业的能力，慈善组织结构涣散、运行制度缺失、运行机制不顺，慈善组织运行中委托代理效率低下问题突显。二、慈善组织运行中委托代理失灵之主因慈善组织运行的委托代理成效需要强激励与强监督并行的机制来实现。在强激励与强监督并行的管理机制下，委托方的慈善目标能够转化为代理方的考核目标，不管存在多少层级的委托代理关系，关于慈善的考核指标都能层层落实，形成对代理方的强压力 强激励。如果作为其中介变量的激励与监督科学有力，那么就可以使委托代理压力 激励得以有效传导：反之，如果其激励与监督不力，则可能产生慈善组织运行的委托代理失灵。（一）弱激励导致慈善组织运行的效率低下在本文中，弱激励是指激励机制不健全导致目标主体工作驱动力不足，进而导致工作效率低下。弗鲁姆（）在他的现代期望理论中提出了激励力理论，他认为激励力（）是期望值（）、关联性（）和效价（）三个因素相互作用的产物，即 。?I9在上述