环保专项资金项目绩效评估管理探究_李红颖.pdf

Finance and Accounting 财务与会计656565国际商务财会2023 年第6期【摘要】随着环境问题的突出,环保专项资金的绩效受到社会各界的关注。当前环保专项资金项目绩效评估中还存在诸多问题，需项目主管单位加强监督，全方位对项目过程及效益进行核查。文章重点探讨了完善环保专项资金项目绩效评价的相关对策，以期可以更好地指导实际工作的开展。【关键词】环保专项资金；绩效评估；项目管理【中图分类号】F2742020 年 7 月，云南省财政厅下发了云南省项目支出绩效评价管理办法（云财绩202011号），指出“要全面实施预算绩效管理，建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益”。各州（市）生态环境局积极响应政策号召，加强对辖区内专项资金项目的管理，提高项目管理水平，统筹辖区内项目储备、申报、入库、日常监管等工作，改变“重申报、轻监管”的局面。一、环保专项资金项目绩效评估中存在的问题（一）项目绩效目标申报不合理，绩效指标设置不规范项目申报的绩效目标与实际不匹配，会导致项目绩效目标难以实现。表现在总体目标对实际需求表达不充分，部分绩效指标设置未达到细化量化要求，个别绩效指标缺失等方面。如：成本指标未按照具体实施项目明细设置，未体现成本控制数量；效益指标未量化；未设置可持续性效益指标。项目绩效指标设置不完整、不合理。此外，还存在部分绩效指标设置不完整，未设置项目效益指标的现象。如某河流域历史遗留采选弃渣及周边土壤污染调查与评估项目未从经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响及满意度指标中选取设置效益指标。另，设置的部分绩效指标考核对项目实施前后未做数据监测，对收集处理污水总量未做统计，无法计算污染物削减量达标情况，指标难以考核。设置绩效指标与项目实施内容关联程度不高也是专项资金项目绩效评估中的一个突出问题，如某地区集中式饮用水水源地环境保护规范化建设项目设置了农村居民因饮水安全可减少医疗支出指标，某地区农用地土壤环境调查项目设置农业种植结构调整指标，与项目关联程度不强。（二）项目建设管理规范性略有不足，影响项目整体有序推进中央环保专项资金项目的实施主体、部门及方式多种多样，有县（市、区）政府负责实施，县（市、区）政府委托生态环境分局、县级平台公司、乡镇一级政府、其他部门（如水利部门）实施，州（市）级生态环科院负责实施等，项目建设管理程序规范性不足。给项目建设管理、监督管理带来一定的困难。主要是个别项目前期论证及实施必要性不充分；部分地区不具备实施条件，实施内容不能及时进行调整；个别项目尚未履行立项程序，缺少立项文件、报批文件等资料；个别项目实施方案缺少专家审查意见和主管部门批复。还有部分项目招投标环保专项资金项目绩效评估管理探究李红颖 李 烨 侯佳松 左一平(中绿实业有限公司)财务与会计FinanceandAccounting666666国际商务财会2023 年第6期程序不规范，表现在：一是未按照招标文件要求缴纳履约保证金；二是未按中标通知书约定时间签订合同；三是招标程序不合规，未取得初步设计批复即招标；四是未设立履约保函账户；五是部分项目未办理建设用地报批手续；六是部分项目未按合同约定支付合同款。部分项目日常监管工作不到位，评价时未提供州（市）、县（市、区）相关监督检查资料。（三）资金分配有效性不足，资金管理规范性不够环保专项资金遵循“最小支出、最大产出”的原则，实现环保专项资金的有效应用。但评价中，存在环保专项资金分配有效性不足的情况。申报项目内容不符合专项资金支持范围。分配资金中包含项目前期费，如饮用水水源地规范化建设工程项目按照可研进行申报，实施内容中却包含应急预案制定费用。还有个别项目资金拨付不规范，将资金全额拨付至平台公司，部分项目超范围使用中央资金；使用中央资金列支项目前期费用，列支与项目无关支出；使用中央资金列支劳务派遣人员工资；部分项目会计核算不规范。有些项目原始单据不齐全，会计基础工作不规范，原始单据与记账凭证未合并装订，如部分工程专项资金由财政部门执行直接支付管理、统一进行会计核算，但财政部门未单独核算项目投资亦未进行项目会计账务处理，发票等原始单据与记账凭证分别在环保部门与财政部门。（四）项目实施变更频繁、项目绩效较难实现项目前期工作不细不实，影响项目实施。如部分项目技术路线缺失，项目缺乏可行性与可操作性；部分项目实施方案或可研报告对项目实施必要性、重要性分析不足；部分项目对经济性和可行性论证不充分；项目技术路线、工艺发生变更，项目实施成效难实现。二、科学规划环保专项资金项目绩效管理实施单位应遵照各项目管理制度,规范合同管理、项目进度管理、质量管理、项目监理等各个环节，对影响项目进度和质量的因素进行提前预判，拟定应对方案和计划，建立项目内部控制制度和管理体系，对立项、招标、造价控制、项目资金支付、工程验收等环节加强内部控制管理。科学设置绩效目标，结合项目可行性研究报告、实施方案，协调各部门共同商讨，统筹规划项目绩效目标，在考虑预期产出的基础上，进一步提炼预期实现的效果，以提高绩效目标的科学合理性及约束力。项目实施单位、生态环保部门及财政部门应定期或不定期召开项目建设分析调度会议，找出项目执行过程中影响进度的问题，落实解决问题的对策，加强施工力度和协调力度；同时提升项目审批服务效能，深化审批改革制度，缩短项目审批时限。压实执行主体责任，建立内部分工明确、责任清晰的管理机制，确保预算执行责任落实到岗、明确到人、具体到事。加强部门间、部门内部协作，及时发现和研究解决预算执行中存在的问题，有效执行管理的各项规定。三、环保专项资金项目绩效评估管理的对策“随着中央政府对环境问题的重视程度日益增强，对地方政府的考核机制正在发生转变，大幅提升了对绿色 GDP 的考核力度。”3项目主管单位加强定期监督检查，全方位对项目过程及效益予以关注。（一）加强预算绩效管理，推动部门预算全过程管理机制建设1.加强绩效目标管理工作，提升绩效目标编报质量建议项目申报单位，重视绩效目标的导向作用，开展前期论证工作，在分析往年类似项目的基础上，结合项目实际情况，设置科学合理、细化量化的绩效指标值。同时加强绩效目标申报审核力度，对重点项目开展事前评估，建立部门绩效指标库，以提升绩效目标及指标的编报质量。做好项目Finance and Accounting 财务与会计676767国际商务财会2023 年第6期方案编制、重视项目申报，准确把握治理项目与其他类型建设项目的共性和区别，针对州（市）在污染防治工作中存在的突出问题、工作短板，委托技术实力强的科研院所等编制项目实施方案，提高项目立项的科学性。同时选取项目成熟度高、绩效目标可达、社会和生态环境效益较好的项目，积极申报进入中央、省生态环境保护专项资金项目库，积极争取专项资金支持。2.加强项目全过程监管、推进项目高效实施严格执行基本建设程序相关规定，做好项目招投标、监理、施工、验收等工作，合理规划项目主要节点，优化建设程序，加强组织领导、健全建设管理机构、落实监理和质量监督制度。同时部分州（市）通过招投标的方式委托第三方开展项目全过程跟踪审计及绩效评价。结合项目实施的周期、工程量、难易程度等，合理设定合同支付条款，既确保项目实施进度，也确保专项资金支付绩效和风险可控。建立健全项目质量保修制度，设定质量保证金，约束施工单位履行好法定义务。依托“云南省环保专项资金项目库信息管理系统”开展项目的申报、审查、入库、下达、绩效跟踪等管理工作，对项目实施进度及时进行跟踪，并督促整改。3.完善绩效运行监控机制，实现部门预算绩效的动态监管以关于全面实施预算绩效管理的实施意见中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法等文件为指导，完善项目绩效运行监控机制，运用科学、合理的绩效信息汇总分析方法，对财政支出的预算执行、管理和绩效目标运行等情况进行动态监管、督促检查，及时发现问题并采取有效的措施予以纠正。结合部门实际和特点，研究建立全过程预算绩效管理机制，明确职责分工，进一步明确细化预算申报、绩效目标设置、绩效执行监控、绩效评价等内容的管理流程及要求。同时，在部门内部组织研学预算绩效管理相关政策规定，强化预算绩效管理意识，加强部门间沟通协调力度，共同参与完成预算绩效管理相关工作；建议州（市）生态环境局规范开展绩效自评工作，并对评价结论进行汇总、分析，对发现的问题及时整改，积极探索评价结果的应用，以提高评价工作效能。（二）规范项目管理工作，规范资金使用1.建立审核机制，确保申报项目切实可行，合理分配资金县级部门提请申报项目后，州（市）主管部门要做好初步审核工作，确保实施项目内容符合专项资金的支持范围，及时将其纳入项目库。对于不符合资金支持范围以及实施条件不具备、不成熟、以前年度已获取中央资金支持的项目，应及时清退；州（市）上报申报项目后，省级主管部门应做好复核工作，应建立抽查机制，对申报项目进行抽样检查，确保申报项目符合专项资金要求且具备实施条件，确保项目不存在重复申报的情况。充分结合申报项目的实际需求，合理分配专项资金，确保分配资金与项目的匹配性。2.加强资金监管、保障资金安全专项资金的使用和管理严格按照国家专项资金管理办法的要求，遵循专款专用、强化管理的原则，实行政府、财政、生态环境三级联合审批制度。州（市）要求县（市、区）生态环境分局及财政部门要主动配合加强项目管理，加强资金监管，定期向州（市）生态环境局、财政局上报项目实施情况和资金使用情况。项目实施完成后，委托审计单位对专项资金使用情况进行审计。3.完善专项资金制度体系立足于专项资金“专款专用、完成特定任务”的基本要求，明确专项资金的支持内容、使用范围，明确专项资金的使用边界，特别是对“前期经费”“基本支出”的界定；资金使用单位要按照专项资金管理要求，进行预算管理和财务收支专账管理，专款专用。项目实施单位要规范财务核算工作，及时核算项目收支，加强资金支付及审批管理，确保会计信息完整性、及时性。财务与会计FinanceandAccounting686868国际商务财会2023 年第6期（三）技术路线及绩效目标方面的建议前期工作应合理规划项目。各州（市）高度重视中央生态环境资金项目的前期工作，对区域内生态环境问题全面梳理和分析研判，找准区域污染防治和生态保护的重点，有的放矢，可研阶段做到“深、实、细、准、效”，实施内容符合实际，减少后续变更，细化项目工程内容，实施范围、工程内容准确无误，项目实施绩效设置准确可达可考核。重视区域项目的整体策划，各州市在储备中央生态环境资金项目时，从区域污染防治的全局出发，加强对项目的整体策划，对治理任务重、治理周期长、资金需求大的区域，组织开展区域治理任务、工程内容、时序进度、资金筹措、运行维护等方面的整体分析和研判，分区域制订整体的项目实施计划，分阶段申请各级污染防治资金，分时序推动项目的实施。后续申请资金项目的方案审查，应重点对项目实施的必要性、技术的可行性、目标的合理性、效益的可达性和运行维护可行性等进行审查，确保专项资金发挥生态效益、经济效益和社会效益。“以循环经济理论为指导，调整产业结构，转变经济增长方式，大力发展生态产业，加强环保基础设施建设，改善了环境质量，促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展。”对环保治理修复项目要求必须配置工程监理，确保在项目实施过程中相关工程措施的记录，避免边治理、边污染的情况发生，提高项目过程监管能力。对污染治理模式、技术选型的研究，推荐一批因地制宜的农村、流域、土壤、大气污染防治的治理模式和具有可行性的技术方案，避免不切实际的实施方案，避免资金不能发挥效益或者过度治理的情况，有效发挥资金效益。主要参考文献：1 王韶华.中国财政支出绩效评价研究 M，武汉:湖北科学技术出版社,2016(12)2.2 王阳.河南省扶贫专项资金绩效审计研究 M，成都:电子科技大学出版社，2019(05)12.3 孙红梅.我国环保产业投入绩效与发展研究报告 M,上海:上海财经大学出版社,2016(09)15.4 祝光耀.基于分区管理的生态文明建设指标体系与绩效评估 M,北京:中国