从财政体制看地方债务风险_刘尚希.pdf

中国道路10风险的角度看地方债务为什么扩张。它的扩张不是无缘无故的。中央债务、地方债务都是公共债务。公共债务的性质是由公共风险来决定的，这是理论上的一个表述。为什么要有公共债务呢？就是因为存在公共风险，并随着公共风险的扩大而扩张。公共债务是可以调整的，可以扩大也可以缩小。它的逻辑是财政风险与公共风险的权衡。如果公共风险加大，那就是公共债务要扩张，财政风险也会上升。公共债务的扩张是有约束条件的，财政风险过大将会出现财从财政体制这个角度看，地方政府融资扩张的原因，不仅仅是由于地方自身的原因，它也是现有体制环境的一个反映。如果不从体制这个角度着眼，仅仅是通过督察、问责来控制地方债务风险，效果是有限的。从财政风险和公共风险的权衡看地方债务的扩张首先，怎么从理论上来阐释这个问题呢？应该从 刘尚希，十四届全国政协委员，中国财政科学研究院党委书记、院长。文_刘尚希从财政体制看地方债务风险11经济导刊202303政危机，财政风险和公共风险是处在不断权衡中的状态。评估公共债务的风险，要和公共风险关联起来，就是说通过债务扩张有效对冲经济衰退、失业等公共风险，同时规避财政金融风险，以达到宏观政策目标之间的平衡。公共债务扩张是有限度的，其限度的约束条件，是财政风险是否可控。2022 年中央经济工作会议强调，一方面积极财政政策要加力，同时财政要可持续。从国家的角度看，控制地方债务风险是财政风险控制的重要内容。公共债务的这种相机抉择调整期，体现了公共风险与财政风险的权衡，权衡的结果就是按照风险的优先级顺序来决定债务是否扩张。如果公共风险扩张快于财政风险，就要扩张债务，以大局为重；但如果财政风险的扩张快于公共风险（如当前的地方债），引发财政风险快速扩张，甚至可能引发财政危机，这时就不能放任公共债务的扩张，甚至要收缩。2008 年国际金融危机后，欧洲五国曾经因为政府债务收缩、财政支出缩减，导致民众和公务员上街游行，演变为政治问题。所以财政问题其实是一个政治问题，它的约束条件是不能危及政治稳定。财政风险和公共风险总是在权衡，相生相克。当然这仅仅是从财政角度来说的。所以，当政府债务（财政风险）作为一种政策工具使用时，要特别小心，因为它是一把双刃剑。我们说经济决定财政、而财政反作用于经济，这是有条件的。在一定条件下，财政也可以决定经济，有人说经济和财政的关系要从长期趋势看，但短期趋势有时也起决定性作用。历史上，因为财政出了问题把经济搞死、甚至导致政治危机的例子也不少见。把财政和金融当作一个整体来考虑我们应该把视野扩大一点，从财政和货币金融作为一个整体的角度看问题，而不能把两者各自孤立起来看。债务扩张只要有效，那么公共债务扩张的限度，就不只是财政风险，而且是货币风险，也就是通货膨胀。这是权衡财政风险和公共风险的一个重要方面，说白了，债务可以货币化，货币化就把财政约束的边界条件改变了。如果把财政和货币作一体化考虑，那么风险权衡就拓展为衰退、失业等公共风险与货币风险（通胀）的权衡。在这里，财政风险就不是最重要的了，如何权衡实际上取决于货币风险。在不发生显著通胀的条件下，债务可以增加，并通过货币化的方式来进行。所以评估债务风险，要看基于什么样的视角权衡风险。如果仅就财政收支本身去看，地方财政风险已经越来越大。如果基于财政货币一体化考虑，风险是不是还是那么大呢？那就要另做评估了。积极财政政策就是扩张性的财政政策。之所以要扩张，是为了抵消疫情、经济衰退和失业等公共风险。公共债务的变化反映了公共风险的变化，当然它还反映财政风险的变化。所以，公共债务的扩张要从财政货币整体来考虑。财政、货币是否要一体化，这是当前争论的一个难点问题。目前，各个国家都强调不能透支，但实际上各个国家都在进行财政赤字货币化，也就是债务货币化。一些专家也在讨论财政赤字货币化在中国的可能性及其影响。财政货币是否一体化，这不取决于法律，也不取决于人们的观念。各个国家制度没变，为什么它的操作方式变了呢？按照现有法律和人们所能接受的观念，各国央行都是独立的，货币政策也是独立的，为什么财政货币政策能够一体化呢？实际上这取决于现实的状况，也就是国家面对什么样的公共风险和公共危机，以及对公共风险和公共危机程度的评估。在这种情况下，我们常说形势逼人强，形势就迫使你去采取这样的方式。中国道路12老百姓说的一句粗话，话糙理不糙，就是活人不能被尿憋死。现有理论也好，法律也好，都要跟着实践的变化而调整。如何评判地方政府债务风险从我国 1990 年到现在的财政扩张的状况分析，财政收支的缺口是越来越大的。前些年财政收入的增长速度曾一度高于 GDP 增速，而近几年都是低于GDP 增速。全国的财政赤字和债务的扩张一直在攀升，赤字率和赤字的规模在 2021 年有所回落，其他年份都是往上走。从中央和地方的负债情况看，我们的公共债务结构，地方占比高，中央占比小。同世界上其他国家横向比较，我国这样的公共债务结构是很少见的，至少在发达国家中没有发现这样的情形。地方债务，不论从自身规模还是相对比重，包括地方债务率、地方债占综合财政的比重，都在不断增长。国家的综合财力预算有四本账：（1）一般预算+基金预算(两本账)，（2）一般预算+基金预算+国有资本经营预算（三本账），（3）一般预算+基金预算+国有资本经营预算+社会保险基金预算（四本账）。如果按四本账算，财政债务率是100%多，还算可以。如果按三本账算，债务比例就高了很多；如果按两本账（一般公共预算+基金预算）算，我们很多地方的财政债务率已经超过了 300%。这样的地方，一般公共预算只能保吃饭，要发展只能靠借债。现在全国公共预算支出是 24 万亿元左右，加上基金预算共 30 多万亿元。公共预算支出的 86%是地方政府支出。如果算两本账，那么大约 90%的支出都在地方。从国家治理的角度看，这不是一个令人鼓舞的数字。这种纵向的支出结构，反映了我们的财政体制，反映了中央与地方政府履行职责的情况。从支出对应事权的角度来看，越来越多的事权是由地方政府履行，而中央政府更多地像一个发号施令的司令部。我们原来的改革设想是，事权要逐渐上移，有的上移到中央，有的放到省级。现在从财政支出的变化看，这一改革目标在实践中没有实现，实际上事权和支出责任反而在不断地下移。现在中央与地方的支出都在持续扩张。而公共债务的扩张引致的财政风险，在多大程度上是由地方一般财政支出扩张引起的？按我们的一个模型作评估，其影响率只有 3.7%。这说明，地方债务的扩张，与地方一般公共预算的关联性是极小的。地方债越来越大的原因，是中央调控地方化的结果，是中央与地方宏观调控事权的下移。自 2008 年国际金融危机以来，中央宏观调控开始快速地方化，通过各种融资平台、城投公司来扩张地方政府债务，以对冲经济衰退和失业风险。今天，这种宏观调控的模式已经不可持续，其效果越来越有限。由地方债务的扩张对冲经济风险这一宏观调控方式，导致地方财政中利息开支越来越大。按照账面反映，一般公共预算的利息支出也就是 1 万加强地方政府融资平台监管，防范债务风险13经济导刊202303多亿元，但实际上把地方债务中基金预算的利息，包括实际由政府承担责任的隐性债务的利息都算进来，利息总额已接近 3万亿元。地方债务利息问题，实际上影响了地方政府的财政能力，导致地方财政压力越来越大。如果仅仅是本金负担，还可以通过借新还旧得到缓冲。但利息是要拿出真金白银的，这就影响了地方财政的现金流。所以现在地方政府债务风险，其实主要不是体现在它的偿债能力，因为偿债能力是着眼于宏观，着眼于未来，着眼于税源、财源去进行估算的。地方债务风险主要体现在现金流的不足，以至于迫使地方想出各种各样的怪招。比如说，让政府公务员抵押自己的房子到银行借贷，借到钱给政府用，因为通过投融资平台、城投公司借债这条路被堵死了。还有的地方充分发挥想象力，让政府公务员通过信用卡透支去借钱套现，然后转给政府用。这反映出地方的现金流风险已经越来越大。有的地方政府看起来账面上有钱，实际上钱早拿去还债了。现在地方财政的处境不是用“困难”这个概念可以形容的。所以，解决地方债务风险问题，要有一个基本思路，在理论上要根据公共风险最小化的原则进行调整，更重要的是解放思想。现在财政风险的约束越来越紧，单独用财政来评估的财政已不可持续了。财政和金融可以总体考虑，财政货币政策也可以一体化，积极财政政策的约束条件应该放宽到货币风险来考虑。就是说，积极财政政策，其支出的扩张、债务的扩张是有约束的，以前的约束是财政可持续，现在的约束条件应放宽到货币风险，以不发生通货膨胀为限。宏观调控的模式要回归本位宏观调控的模式要回归本位，中央调控归中央，地 方 当 配 角。目 前 这 种 宏 观 调 控 方 式，即2008 年以来让地方当主角，中央变成了宏观调控操作上的配角的模式，风险越来越大。这需要财政体制的改革。在财政总盘子中，要提高中央支出的占比、中央债务的占比、中央对居民转移性支出的占比。这是未来财政体制改革的一个目标。1994 年，财税改革提高了中央收入占全国收入的占比，那是收入一侧的改革。这一次改革应该加上支出一侧的考虑。就是上面所说的三个占比都要提高。很多事情应该中央来做，层层转移给地方去做，已经不合时宜，地方也难以进行。这里要考虑很多因素，比如说人口流动。我们当前的专项债，以市县为空间单元去布局这些项目，这从微观看也许有些道理。但是从整体角度、尤其从人口流动和人口布局不断变化的情况看，可能有很多项目，现在投下去即使质量不错，但若干年以后看，这些项目可能都是闲置浪费的，因为人走了，当地居民情况在变化。所以，项目的布局，要基于都市圈发展、基于对人口流动趋势的分析。现在全国 300 多个大中城市，很多城市人口是流出的，也有些城市人口在流入。但是，现在不管人口是流入还是流出，都是按照现有市县来布局项地方政府召开政府专项债政策宣讲座谈会中国道路14目，一些人口流出的县、市，也在按照专项债给它的指标布局项目。可想而知，这样的项目投资不会有经济效益，也不会有社会效益，纯粹是浪费。所以，现在的专项债由省里向各市县分指标的方法，应当马上调整；以这种方式进行投资拉动，效果也不会明显。改革财政体制，上移事权改革财政体制，上移事权，支出责任要上移。从治理的角度看，目前地方已经是“小马拉大车”，形成了恶性循环。现在我们有一个幻觉，似乎是地方干事没干好，是因为财政困难，所以应该进一步财力下移。这是一种直观的经验，以为财力下移，让小马吃饱了就可以拉动大车。另外，钱放下去了，就要加强地方的监督、检查、督察，各种各样的检查就越来越多。这种监察成本也是越来越高。地方这个小马拉大车拉不动，出错的概率就越来越大，很多事情办不了也办不好，于是监察的力度又不断加大。一方面快速下移财力，另一方面又加大对地方监督的力度，这就造成了在治理上的恶性循环。问题越多越以为钱不够，越以为地方不作为，造成整个治理效能越来越低。我们迫切需要改变“一个小小的中央政府、一个庞大的地方政府”的局面。地方养的人太多、机构庞大，这是中国的一个特点。其他国家一般都是中央政府大，地方政府小，越往下政府就越小。发达国家的情况基本如此。我们则是相反。从财政支出的角度来看问题，还可以看公务员的占比。中央政府公务员大约占 5%，其它都在地方。这就造成了一个很长的委托链条，由此效率递减，风险、漏洞越来越多。从国家治理的角度来看，这么一种纵向的治理结构，就是中央与地方的关系，恐怕下一步需要大幅度的进行调整和改革。当前地方债的问题，仅仅是国家治理这种纵向结构衍生出来的一个侧面的问题。实际上，因为纵向治理结构不合理，衍生出来的问题可不仅仅是这些。怎么解决？更需要考虑的是中央与地方的关系的改革，而不仅仅是中央与地方财政关系的改革。当前条件下，如何化解地方债务风险？财政金融要联动，一定程度的债务货币化是可以考虑的，不应把它当成禁区。理论、观念和法律应当让实践来检验，应当跟着实践走。实践是检验真理的唯一标准，要解放思想，不然我们很多改革也没法搞。财政货币政策的创新很难，所以要解放思想、与时俱进，让实践来检验，摸着石头过河。否则很多创新可能被