环境行政处罚双罚制的立法与执法研究_顾海云.pdf

33ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023双罚制原本来自刑法概念，指针对单位犯罪既处罚责任人，也处罚单位，相对单罚而言是从承担责任的主体来分类的1。后来我国的行政违法中也引入双罚制概念，主要是指对一个行政违法行为，对单位和责任人分别处罚。目前的安全生产、食品安全、药品管理、税收征收等行政立法领域均有双罚制的规定。2019年10月，全国人大常委会法制工作委员会印发的中华人民共和国行政处罚法（修正草案）（征求意见稿）第十五条规定：“对生态环境、食品药品等涉及人民群众生命健康安全领域的违法行为应当实行严格的行政处罚，单位实施违法行为的，除对单位给予行政处罚外，还应当对相关责任人员给予行政处罚。”虽然2021年1月正式审议通过的中华人民共和国行政处罚法（2021年7月15日起施行，以下简称行政处罚法）最终删除了征求意见稿的这一条内容，但也说明行政违法双罚制在程序立法上已经有所考虑。从生态环境立法领域来看，21世纪初开始引入“双罚制”概念，最初主要是在环境污染事故领域，2008年修订的中华人民共和国水污染防治法（以下简称水污染防治法）第八十三条第一款明确规定：“企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大环境行政处罚双罚制的立法与执法研究文/顾海云Research on Legislation and Enforcement of Double Penalty System of Environmental Administrative Penalty摘 要 从目前的环境执法实践来看，实施环境行政处罚双罚制已经比较普遍，但执法过程中仍然存在很多困惑和问题。本文试图分析这一制度在环境立法中的相关条款及存在的问题，指出立法不完善给执法实践带来的风险与问题，在此基础上提出完善环境立法的建议，谨慎立法、限制双罚制适用领域，统一立法以实现制度贯通与区域平衡，细化立法来准确界定双罚制的适用范围，以期进一步完善环境行政处罚双罚制度，为环境执法提供法律依据。关键词 双罚制；环境行政处罚；环境立法；环境执法或者特大水污染事故的，可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。”2015年1月开始实施的新修订的中华人民共和国环境保护法（以下简称环境保护法）对环境行政处罚双罚制有了清晰的规定（对单位罚款、对责任人行政拘留等）。其后环境立法中涉及双罚制的条款越来越多，比如建设项目、危险废物等违法领域目前均有双罚制的条款，地方立法对监测机构违法也有一些双罚规定1。从目前的环境执法实践来看，实施双罚制已经比较普遍，典型案例也不少，但双罚制规定的理论依据不充分2、适用范围不够明确、一案还是两案的性质不明等问题依然困扰着普通的环境执法者。作为一名环境执法人员，笔者在十余年的工作实践中，见证了环境行政执法中双罚制的从无到有，在执行双罚制过程中也产生了一些困惑。本文拟从立法情况、执法困惑角度进行分析，立足执法实践提出完善制度的一些浅见，以期进一步完善环境立法，为环境执法提供法律依据。环境行政处罚双罚制的立法情况及存在问题立法情况从目前的环境立法来看，双罚制的规定分两种：一是对单位处罚款、对责任人处以行政拘留；二是对单位和责任人分别处罚款。前者在环境保护法第六十三条中1本文所指的环境行政处罚双罚制，主要指对单位与责任人都进行行政处罚的行为，不包括法条中规定对单位处罚而对责任人进行行政处分的行为。这主要是考虑到行政处分并不由一般执法人员实施，属于行政机关内部的行为，而行政处罚则不然。DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.00834聚焦 F OCUS用好生态环境执法“利器”推动绿色低碳高质量发展明确了四种情形，水污染防治法在污染事故类（第九十四条）中有补充，但没有跳出环境保护法的规定范围，之后的中华人民共和国土壤污染防治法（以下简称土壤污染防治法）以及修订的中华人民共和国固体废物污染环境防治法（以下简称固体废物污染环境防治法）也规定了几种情形。具体条款有土壤污染防治法第八十七条、第九十四条第一款第三项、第四项和第二款，排污许可管理条例第四十四条，固体废物污染环境防治法第一百二十条。后者最早是对违法造成污染事故规定双罚3，后来立法陆续增加了对拒绝检查，环评弄虚作假，建设项目“三同时”，无许可证经营或者未按许可证经营，危废、土壤调查或评估弄虚作假等行为双罚的规定，本文主要讨论这类双罚制情况。具体条款有水污染防治法第九十四条第一款，中华人民共和国大气污染防治法第一百二十二条第一款，固体废物污染环境防治法第一百零三条、第一百零八条第二款、第一百一十四条、第一百一十八条，土壤污染防治法第九十条第一款和第二款、第九十一条、第九十三条、第九十四条，中华人民共和国核安全法第七十九条、第八十二条、第八十三条、第八十四条、第八十七条，中华人民共和国长江保护法第八十八条、第八十九条、第九十条，中华人民共和国黄河保护法第一百零九条，中华人民共和国海洋环境保护法第九十条第一款，中华人民共和国环境影响评价法第三十二条第一款，建设项目环境保护管理条例第二十三条第一款。此外，部分地方立法中也有一些双罚制规定，主要涉及环境服务机构的弄虚作假行为，如江苏省生态环境监测条例第四十五条第一款、浙江省生态环境保护条例第六十五条第一款。上海市环境保护条例第九十七条对超标、无证排污、拒不执行限产停产、擅自倾倒危废或者逃避监管排污等行为均规定可以实施双罚。存在问题（1）立法法理依据不够充分对于实施双罚制的立法依据，有学者认为，可以借鉴中华人民共和国公司法中的“揭开公司面纱”（公司法人格否认）制度，以其作为行政处罚双罚制的法理基础4。笔者认为，公司法人格否认原理作为环境行政处罚双罚制的法理基础比较牵强，双罚制立法并未区分非法人组织，且公司法人格否认追责的对象主要是股东，与双罚制的适用对象“直接负责的主管人员和其他责任人员”存在区别。换言之，这一理论作为环保双罚制的立法依据也并不充分。也有一些法律释义中阐明了立法理由。比如中华人民共和国土壤污染防治法释义载明：在土壤污染防治法草案审议过程中，有多方面意见强烈要求加大土壤污染责任人或者土地使用权人有关违法行为的法律责任，形成有效震慑。为了回应这些意见，立法机关在法律责任中引入行政拘留5。但这一强化法律责任的理由只能是双罚制的立法效果，不能作为立法的法理依据。因此，笔者认为，双罚制的立法依据在理论上并不成熟，对单位所出现的环境违法行为，既处罚单位，又处罚相关责任人，存在一定的悖论，与行政处罚法确立的“一事不再罚”原则也有所冲突。而如果将违法行为分为两个，即单位和责任人分别违法，那么责任人在单位违法中的职务行为与个人违法中的个人行为责任也难以分清。立法依据不足，也影响了立法条款的权威性，给后续执法带来困扰。（2）立法体系不够统一当下双罚制适用范围的确定呈现一种随意而不统一的状态，在立法层面上尚未有统一的标准6。具体表现在以下两个方面：一是制度不统一。从上述罗列的条款来看，目前环境处罚双罚制没有统一的制度规定，仅在不同的法律中有相应的条款，且立法不一致。比如拒绝检查制度，仅在固体废物与土壤污染立法领域有双罚制，而其他污染立法领域并没有规定。二是地区不平衡。从地方环境立法条款来看，上海市目前规定的双罚情形较多，但也存在与其他制度的衔接问题，而其他地区对双罚制规定得较少，或者没有规定，地区之间的立法不平衡，存在立法公平性问题。（3）立法界定不够明确对双罚制的个人处罚，立法界定的处罚人员范围也不一样，大部分是“直接负责的主管人员和其他责任人员”，在环评和固废领域规定为“法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员”。直接负责的主管人员与主要负责人有重复之嫌，且直接负责的主管人员与其他责任人员都比较含糊，范围不够明确7，给执法增加了难度。长三角三省一市的环境行政处罚裁量基准规定中均有“对违法责任人员的裁量标准”，适用于生态环境法律法规规定的“对直接负责的主管人员和其他责任人员处以罚款”的情形，但是没有明确是否也适用“对法定代表人、主要负责人处以罚款”的情形。35ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.04 2023此外，立法的双罚制条款中也没有统一不进行双罚的适用范围，部分法律释义中有所提及，如中华人民共和国固体废物污染环境防治法释义中认为，“一般情况下，生态环境主管部门或者其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门，应当对以拖延、围堵、滞留执法人员等方式拒绝、阻挠监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的违法行为责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款。但在违法主体是法人单位、仅仅对单位处罚还不足以让违法行为人感同身受的情况下，生态环境主管部门或者其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门，还应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处2万元以上10万元以下的罚款。也就是说，像农民、个体户等单独、个别的阻挠执法的行为，也不好说有直接负责的主管人员和其他直接责任人员，就按照一般情况处理，应当责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款”8，但更多的法律法规及释义未对此进行说明，没有明确哪些主体违法可以不进行双罚。环境行政处罚双罚制的执法困惑及存在问题从环境执法实践来看，目前环境保护法和固体废物污染环境防治法规定的行政拘留、环评弄虚作假、建设项目“三同时”的双罚制有所落实，但在其他方面尤其是土壤污染防治法规定的对土壤污染责任人或者土地使用权人的双罚制落地较少。在笔者看来，落实执行双罚制主要面临和存在以下困惑和问题。实践困惑确定违法主体的困惑。因为立法界定的不明确，执法人员在执法时确定责任人员存在困惑。就个案而言，直接负责的主管人员是指企业的法定代表人还是生产经营负责人无从确定；在一些延续性违法行为如建设项目“三同时”违法方面，如果项目历时较久、负责人员前后变动较大，确认责任人存在困惑。违法主体不能确认则后续调查也无从说起。调查取证的困惑。在对于能明确责任人，但责任人员已经离职的，以及违法行为发生后，有法人变更或股权转让等调整情形的，是否还要继续追究责任也不明确，即使要求追究，在其不予配合的情况下，生态环境部门作为行政机关，客观上也没有足够的手段来收集证据，取证较为困难。责任区分的困惑。在实践中，个体工商户、个人独资企业、合伙企业等市场主体和非法人企业主体在违反双罚制条款时，其责任人员本身就是单位违法的责任承担者，如果落实双罚中的第二种情形（对单位和责任人分别处罚款），有违反行政处罚法确定的“一事不再罚”原则之嫌，存在诉讼风险。部分法人企业如自然人独资企业，投资人为直接负责人，单位违法被处罚时，其已要承担罚款义务，再对其个人处罚款，有加重处罚之嫌；还有部分民营企业，法定代表人或者经营者控股在90%以上，其既是企业环保直接负责人，也是企业的实际受益人，处罚企业后再处罚个人加重了企业主负担。落实双罚制，客观上不利于优化营商环境，也与包容审慎监管的趋势相违背。另外，虽然土壤污染防治法中有对土壤污染责任人或者土地使用权人实施双罚制的规定，但是实践中遇到政府投资项目（拆迁安置房项目或者公共服务项目）土地上出现土壤环境违法行为时，由于土壤污染责任人为政府或国企雇员，针对主要负责人的职务行为与个人违法行为如何区分责任，执法人员存在困惑，双罚制的落实也存在困难。执行层面的困惑。在实践中，在被生态环境主管部门发现违法后，当事人有准备搬迁、停产、关闭等情形的，违法行为灭失，这种情况下对单位实施处罚，已经达到了震慑违法行为的目的，后续是否对个人执行双罚存在争议。根据立法理由，双罚制的引入是为了弥补单罚制的不足，但针对在单罚制已经实现行政执法目标的情况下，是否有必要执行双罚制，执法人员存