黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的建构_刘志仁.pdf

收稿日期:20230305基金项目:本文系 2022 年度国家社科基金重大招标项目 流域和海域环境协同治理的机制与路径研究(22ZD107)的阶段性成果。作者简介:刘志仁(1978)，男，陕西榆林人，法学博士，西安交通大学法学院教授，主要研究方向:环境法学、流域生态环境治理与法治。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的建构黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的建构刘志仁(西安交通大学 法学院，陕西西安 710049)摘要:黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的建立健全对于推进我国生态文明建设、构建人类命运共同体具有重要意义。司法是流域协同治理的兜底性环节，司法协作机制的合理设计对于黄河流域生态保护与高质量发展至关重要。加强黄河流域生态环境协同治理司法协作研究，着眼国家层面司法协作，结合黄河流域典型地方的司法协作运行实践，探究黄河流域生态环境协同治理的司法协作机制，重塑司法协作理念，健全司法协作机制的法律及其制度体系，统一司法行政发展规划，设置和调整司法机关，是黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建的应然路径。关键词:黄河流域;生态环境;协同治理;司法协作;机制中图分类号:D92268文献标志码:A文章编号:10098003(2023)03009708引言公正高效司法是建设法治社会、推进黄河流域生态文明进程的保障。中共十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。中共十九大报告要求“建立人与自然和谐共生的现代化，完善生态文明领域统筹协调机制。”中共二十大报告把“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作为报告的专章，再次强调生态文明领域的统筹协调、系统治理和协同推进。黄河流域生态环境协同治理是贯彻落实中央有关生态文明建设战略布局的重要举措，为此，2022 年 10 月30 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过了中华人民共和国黄河保护法(下称 黄河保护法)，该法于 2023 年 4 月 1 日施行。笔者在参加中国自然资源学会自然资源法分会承办的 黄河保护法(草案)修改讨论会及多次黄河保护法论坛会议上提出，由于黄河流域生态环境的系统性、整体性和耦合性，与黄河流域内行政区块管理的分割性、科层性和命令性，形成不可避免的现实矛盾和冲突，协同治理是黄河流域生态环境治理的关键。这一观点，得到与会专家的赞同。笔者的相关观点和建议在正式通过的 黄河保护法 中得到多处印证和采纳。黄河流域司法协作正是黄河流域生态环境协同治理对司法提出的新要求，也是司法对黄河流域生态环境协同治理的主动回应。黄河流域司法协作机制的建构是实现司法协作，进而推动协同治理黄河流域生态环境的基石和保障。一、黄河流域生态环境协同治理司法协作的理论基础与法律溯源(一)黄河流域生态环境协同治理司法协作理论基础在生产力发展过程中，人类在与自然的关系认识上不断地提高。1872 年，恩格斯在 论权威 中指出，由于人类生产实践活动引起人与自然关系的变化，“如果说人靠科学和创造性天才征服了自然力，792023 年 5 月第 3 期(第 38 卷，总第 207 期)法 学 论 坛LegalForumMay，2023No3(Vol38，SerNo207)那么自然力也对人进行报复”，提出了自然力的“报复”问题。恩格斯生态整体主义自然价值观将人、自然和社会视为生态系统整体，认为生态系统本身是自然存在的最高目的且拥有最高价值。恩格斯生态整体主义是人与自然生命共同体的理论基石，是黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建的法理依据。生态整体主义兴盛于全球生态危机和环境保护运动时期，是在 20 世纪逐渐形成的系统性理论。在当代，习近平生态文明思想不仅关注人类认识和改造自然中的一般规律，还以当代工业文明和科学技术发展现状及其历史趋势为研究对象，所要揭示的是工业文明社会发展到一定阶段后如何建设人与自然和谐共生的现代化社会运行的特殊规律。“人与自然是生命共同体”是习近平生态文明思想的核心要义。作为黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建的法理依据，生态整体主义主张人类作为自然界的众多存在物之一，在满足自身生存、发展所需时，应考虑和关怀人类所依赖的自然，使整个生态系统处于和谐、稳定、平衡的状态，不对自然的系统性、整体性造成破坏。生态整体主义的产生是人类中心主义向生态中心主义跨越的具体表现，也是由经济导向转变为生态导向的反映。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制中的不同要素之间互相依存、不可分割，应将流域中的多种生态要素进行统筹考量，保障黄河流域司法协作的合法性与合理性。人作为生态环境要素在司法协作机制中兼具主体、客体双重身份，享有司法权利，承担司法义务。生态整体主义在黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建中体现在多个层面。第一，黄河流域生态环境协同治理司法责任追究目标应追求黄河流域生态环境的系统性，司法主体应在要求违法犯罪者承担传统法律责任的基础上，责令其履行生态环境的修复责任，实现黄河流域生态环境整体利益的系统维护与永续发展。第二，黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建应注重行政区域之间的协作性。黄河流域是一个生态整体，违法犯罪行为造成的环境损害往往不局限于单一行政区域，不同行政区域的司法机关应进一步加强协作，维护黄河流域整体生态权益。第三，黄河流域司法协作应遵循生态环境整体性保护要求，突破原有民事、刑事、行政案件分类的掣肘，创新多层次法律责任承担方式，实现黄河流域生态环境的整体司法治理。习近平总书记多次明确提出生态文明建设的第一原则是人与自然和谐共生。生态整体主义为人与自然的和谐共生提供了重要的哲学基础，为黄河流域生态环境协同治理司法协作机制构建奠定了理论基石。(二)黄河流域生态环境协同治理司法协作的国家层面法律溯源司法协作机制是实现黄河流域生态环境协同治理法治化的重要保障，法律法规是司法协作机制得以构建的权威依据。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制立足于科学完备的法律制度。随着生态文明的推进，黄河流域生态环境协同治理司法协作的全国性法律不断完善，但问题依然突出。我国黄河流域生态环境协同治理司法协作机制法律采用分散式单项立法模式，即以环境保护法为中心对环境保护与资源开发司法协作机制进行原则性规定，以专门性法律对黄河流域司法协作机制进行立法规制。目前有 30 多部涉及流域生态环境资源治理司法协作机制的法律，主要存在于水法防洪法 水污染防治法 水土保持法 等水资源管理法律以及黄河保护法(草案)长江保护法等流域综合性法律。水法 规定“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决;当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”为司法部门与政府相关部门对于流域内水事纠纷实行司法协作统筹监管、生态环境协同治理提供了基本的法律依据。防洪法 规定“截留、挪用防洪、救灾资金和物资，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”防洪管理中司法部门承担兜底性责任。水污染防治法 规定“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理;调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”基本89法学论坛2023 年第 3 期马克思恩格斯选集(第 3 卷)，人民出版社 1995 年版，第 225 页。李映红、赵笛:恩格斯生态整体主义自然价值观探析，载 南京大学学报(哲学人文科学社会科学)2020 年第 6 期。参见高明侠:我国流域水空间管理的立法完善，载 江西社会科学 2013 年第 12 期。参见岳树梅、王蒙:公众参与黄河流域生态保护的缺漏及改进，载 人民黄河 2021 年第 4 期。参见 水法 第 57 条。参见 防洪法 第 62 条。参见 水污染防治法 第 97 条。明确了水污染防治中行政部门与司法机关的生态环境协同治理模式。2020 年 10 月，中共中央国务院印发的 黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要 指出“黄河流域各省区经济联系度不高，分工协作意识不强，亟需发展高度协同发展机制，加强黄河流域司法协作体系建设。”黄河保护法 规定“国家加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作，推进行政执法机关与司法机关协同配合，鼓励有关单位为黄河流域生态环境保护提供法律服务。”(三)黄河流域生态环境协同治理司法协作国家层面的法律评析第一，当前流域司法协作机制的相关法律规定抽象性较强，缺乏操作性。不同的流域因其环境要素不同而呈现出不同的生态特征，全国性法律规定的司法协作机制很难有效解决特定流域生态环境协同治理运行不畅问题。第二，现行水资源管理法律针对司法协作机制作出的原则性规定，调整领域相对较为单一、分散，很难适应黄河流域具有整体性、复杂性和超大规模性等特点，其司法协作机制的构建与运行在实践中会出现碎片化和低效性。第三，黄河保护法 作为综合性流域法律已颁布，但从其现在的规定看，仍然缺乏对于黄河流域生态环境协同治理司法协作机制制度性安排的具体规定。黄河流域生态环境协同治理司法协作机制具有主体跨地域、客体要素复杂、案件证据收集困难、裁判周期较长等特点，分散在各专门法律中的黄河流域司法协作机制实体性法律规定并不能满足黄河流域生态环境协同治理对于司法资源的高度需求，亟需一部法律将黄河流域生态环境协同治理司法协作制度体系化制度化。第四，我国黄河流域生态环境协同治理司法协作程序性立法滞后。国家已颁布了长江保护法黄河保护法 两部综合性流域法律，流域司法协作机制作为推进黄河流域生态文明的重要路径，还没有国家层面的法律制度做出具体安排。这会导致地方司法协作机制程序运行缺少上位法支持，不利于沿黄河各省司法部门依照法律规定行使职权以保证黄河流域生态环境保护案件裁判的协调与统一。第五，黄河流域司法协作机制运行中，专门性的流域司法缺位。我国尚未设立专门性流域生态环境法院，黄河流域生态环境犯罪案件一般交由本地区法院环保法庭进行审理裁决。在这种审判模式下，流域司法案件的责任追究与地方政府政绩的关联度较高，易受到地方保护主义的影响。从黄河流域的司法实践看，几乎每一类违法行为的发生，都涉及到上下游、左右岸以及区域和流域的关系问题，地方司法机关处理起来总是面临着地方保护干扰与法制统一的难题，流域司法的公正性与权威性很难维护。第六，黄河流域司法协作机制运行中，政府部门与司法机关衔接环节的法律规定不严密。黄河流域生态环境违法犯罪案件一般先由行政机关介入进行执法程序，待调查清楚案件事实达到犯罪程度后由司法机关介入。司法机关与行政部门之间的衔接协作是否顺畅合理直接影响司法协作机制运行效率。我国黄河流域法律法规在行政部门与司法机关之间的工作衔接与证据移交机制的建立方面并不完善，致使许多本应进入司法程序的黄河流域生态环境违法犯罪案件未进入司法程序，本应移交的证据因机制不健全未进行移交致使证据链不完整，最终导致法院的漏判错判，直接危害到流域司法的公正与权威。第七，黄河流域司法协作机制运行过程中，相关专业司法队伍建设的法律规定缺位。黄河流域生态环境协同治理包含生态环境、资源利用、社会经济等多个要素，相关案件的复合性、专业性使得流域司法协作机制跨地域运行相较于一般民事、行政、刑事的运行难度更大，对司法参与人员的专业素养要求更高。目前，我国司法系统中具有流域生态环境保护的专业性、复合型司法人才较少且分布不均，流域司法协作队伍的建设无法满足黄河流域司法的实践需求，亟需完善流域司法专业性、复合人才培养的相关规定。二、黄河流域生态环境协同治理地方性司法协作的镜鉴2020 年 7 月，最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见提出，要“充分发挥审判职能，为黄河流域生态保护和高质量发展提供公正高效的司法服务与保障。”99刘志仁:黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的建构参见 黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要 第 3 节。参见 黄河保护法 第 87 条。参见肖融、柯坚:黄河保护法 制定背景下流域宏观生态调控机制建构，载 重庆大学学报(社会科学