积极生育支持视域下我国“去...化”生育支持政策的完善研究_周晓焱.pdf

积极生育支持视域下我国“去家庭化”生育支持政策的完善研究周晓焱1，张建华2（东北石油大学 1.人文科学学院；2.经济管理学院，黑龙江 大庆，163318）摘要：进入21世纪后，我国呈现出人口结构恶化、生育率下降、新生儿性别比例失调等问题，同时我国家庭也面临着家庭变迁、女性就业、育儿经济压力，以及父亲在养育和教育中的角色缺失等问题，使得家庭生育支持难以满足我国育龄人口日益多样化的需求。与经历了从“去家庭化”到“再家庭化”过程的西方国家生育支持政策不同，我国长期实行抑制人口生育的政策，加之城乡二元的社会政策设计，使得我国只有有限的、碎片化的生育支持政策，“去家庭化”的生育支持服务也较为有限。因此，我国生育支持政策的完善不可能简单重复西方国家的老路，应以“去家庭化”生育支持为主来构建我国生育支持政策体系，完善生育支持政策顶层设计，健全政策执行体系，加强具体政策的综合性与协调性，努力建设一个“生育友好型”社会。关键词：去家庭化；再家庭化；生育支持；家庭变迁；生育支持政策中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：20967640(2023)02-0085-12 在我国进入“后人口转变”阶段的背景下，2021年6月26日中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定颁布，要求“到2025年积极生育支持政策体系基本建立”1，这是我国政府关于生育支持政策的最新论述。这就需要不断完善和扩展生育支持服务，使得育龄人口能够获得足够的经济社会支持，不会因为生育而在生活和职业发展方面获得不公平的对待，进而实现育龄人口由“想生”向“敢生”的转变。可以说，随着我国工业化和城市化的高速发展，我国家庭受到少子化、人口流动、婚姻、就业等诸多主客观因素影响，呈现出家庭结构简化、稳定性减弱、功能弱化等问题，使其在推动我国人口长期均衡发展中发挥的作用明显下降。因此，在借鉴西方国家生育支持政策完善经验与教训的基础上，准确认识我国家庭在生育支持方面存在的种种不足，寻找到完善我国生育支持政策的可行途径就成为我国生育支持政策完善的必有之义。一、中西方“去家庭化”生育支持政策的演变历程伴随着工业化和城市化的快速发展，家庭政策自出现以后就处于不断扩张之中，其覆盖的领域和包含的内容都十分庞杂，既包括对婚姻、就业、教育、生育等领域普遍的制度性干预，也包括对特殊 收稿日期：2022-08-30 基金课题：教育部人文社会科学研究一般项目“东北地区区域性人口社会政策的优化与创新研究“（20YJA840022）。作者简介：周晓焱(1978)，男，汉族，副教授，硕士；主要研究方向：社会立法史与公共政策分析研究。引文格式：周晓焱，张建华.积极生育支持视域下我国“去家庭化”生育支持政策的完善研究J.社会工作与管理，2023，23(2):85-96.85 家庭(如贫困家庭、残疾人家庭等)、特殊人群(老年、妇女、儿童等)提供长期或临时性干预。这一方面是因为经济发展带来个人基本需求的提高，同时家庭变迁引发的传统家庭结构和家庭分工发生改变。这些变化导致传统家庭照料功能弱化，使得国家需要承担更多原来由家庭承担的社会福利供给责任，以保障家庭的基本稳定。另一方面，以公民权理论为基础的福利国家思想主张以普遍主义的福利体制消除传统阶级、家庭等所带来的地位差异，保证所有公民平等享受社会福利与服务2，这样等于扩大了政府对家庭和个体的权力与责任，由此国家越来越多介入家庭事务成为一种趋势。可以说，家庭政策从产生之日起就与人口生育有着紧密的联系，就包含着调控人口增长、保证人口质量的干预动机，生育支持在家庭政策中所占据的地位和作用也越来越重要。由此可见，生育支持政策是在家庭政策基础上产生的一个概念，是家庭政策的重要组成部分，是伴随着西方国家出现人口生育率下降趋势出现以后逐渐兴起，并在20世纪80年代以后不断得到发展壮大的。从概念上看，生育支持政策主要是保障各类生育支持和服务顺利落地的公共政策。从狭义上看，生育支持政策包括生育假、儿童照料服务、税收优惠和弹性工作制等；从广义上看，生育支持政策还包括稳定的就业机会和保障生育支出的薪资制度等。3在生育支持政策发展演化的过程中，先后经历“家庭化生育支持为主”到“去家庭化生育支持为主”，再到“去家庭化与再家庭化生育支持并重”的三个发展阶段。在这一过程中，伴随着传统家庭的衰落和福利国家制度的发展，由于家庭越来越无法满足对涉及人口生育的“孕、产、养、育”全周期全覆盖的生育支持需求，而“少子化”又使得人口生育支持的公共产品属性日益突出，因此“去家庭化”生育支持政策在整个生育支持政策体系中占有的比例越来越大。20世纪90年代，艾斯平安德森在其论述福利国家制度时，提出用“去商品化”的概念4来增强对女性的支持；其后又提出用新的“家庭主义”和“去家庭化”的概念，来论述福利国家视域下生育支持政策的演变。“去家庭化”就是试图通过政府、社会或市场提供的公共服务，对个人家庭照护责任的替代，便于个人可以离开家庭更好地进入劳动力市场，实现其自身价值最大化的福利供给模式。5由此可见，“去家庭化”生育支持政策是为有生育或育儿需求的人提供经济支持、孕产期医疗服务、替代性日间照料、义务教育等方面社会服务的公共政策，其重要特征就是所提供生育支持服务的“公共化”和“社会化”。(一)西方“去家庭化”生育支持政策的发展历程在“二战”后，随着公民权利意识强化、福利国家制度建立，西方“去家庭化”生育支持政策进入了快速发展的时期。尽管根据国家干预力度的强弱，各国“去家庭化”的生育支持政策可以划分为多种不同的类型，但生育支持政策俨然已经完成了从“选择性福利”向“普惠福利”、从“事后补救为主”向“事前干预为主”的路径转变，成为现代社会福利体系中必不可少的组成部分。在20世纪50年代至70年代，欧洲国家相继出现生育率持续下降的情况下，生育支持政策对于生育的支持服务扩张到生育的全过程和全领域，既包括弹性生育假期设置、婴幼儿照顾责任划分、与育儿相关的基本公共服务(包括教育、医疗)等，也包括对特殊家庭支持服务、家庭津贴、劳动力市场机会公平等。从实践效果上看，生育支持政策在推动人口生育方面发挥了积极作用，20世纪90年代以后欧美多数国家都呈现出生育率回升的趋势。尤其是在“去家庭化”程度较高的生育支持政策的辅助下，20世纪60年代至80年代一度低于欧洲平均生育水平的北欧地区的瑞典、丹麦、芬兰等国生育率开始回升，并在进入21世纪以后其总和生育率持续高于欧洲平均水平(见图1)。可见，尽管北欧国家能够保持较高的生育率受到生育传统、宗教等因素的影响，但是其生育支持政策保障程度较高也是重要的一个原因，政策效果明显高于传统自由主义和保守主义的福利国家。6但是，由于国家对家庭的广泛干预受到经济发展水平的制约和新自由主义意识形态的质疑7，尤其是以市场为基础的“去家庭化”的生育支持服务往往因公民个体禀赋、财富占有的差异而产生福利的阶级分化效应，即越是富裕的家庭越能享受到较高程度的“去家庭化”服务，而下层民众却只能获得政府提供的、最为基础性的服务。这就使得西方国家开始在“去家庭化”和家庭主义的整合中探索融合的政策路径，这也被社会政策的研究者称为“再家庭化”。“再家庭化”是在“去家庭化”基础上通过以家庭为单位提供普惠制的津贴补助、税收减免和带薪休假等政策支持，这并不是免除个人的照顾责任，而是通过政策支持使个人可以获得有效的经济社会工作与管理2023 年第 2 期社会政策 86 补偿，实现个人可以更多地承担起对整个家庭的照顾责任8。就生育支持服务而言，新自由主义认为虽然工业化与都市化弱化了家庭的生育支持能力，但家庭依然扮演着生育支持服务提供的重要角色，家庭长辈依然担负着儿童养育首要的伦理责任。因此，“再家庭化”的生育支持政策要求政府将服务对象由育龄人口个人向育龄人口家庭转变，将生育支持服务的供给建立在支持和健全家庭照顾功能发挥的基础上，通过对育龄人口家庭结构的稳定、功能的健全、能力的提升，实现对育龄人口生育的有效支持，进而达到生育支持效率最大化的目的。综上所述，西方国家的生育率降低问题出现较早，也较早地进入了“后人口转变”阶段。在西方生育支持政策完善过程中，育龄人口可以选择接受“去家庭化”的、替代性的“生育、养育、教育”相关公共服务，来最大限度降低育龄女性因生育而陷入职业发展困境的可能性；也可以选择接受“再家庭化”的经济补偿和较长生育假期等来强化家庭成员承担家庭照顾责任的机会和能力，平衡不同家庭成员家庭照顾责任的划分。可以说，这一系列变化满足了育龄人口多样化的选择，在一定程度上实现了国家责任与家庭责任的平衡、个人选择的自由，也对我国生育支持政策的转变产生了很大影响。(二)我国“去家庭化”生育支持政策的发展历程受到政治经济管理体制的限制，我国生育支持政策较长时间处于边缘化状态。20世纪50年代至70年代，我国对人口生育问题主要采取的是“自由放任”的态度，加之受到经济发展水平和单位体制的影响，国家往往并不直接承担提供生育支持服务的责任，而由城乡单位组织和家庭承担提供生育支持服务的主要责任；只有当城乡单位组织和家庭无法提供服务时，国家才承担兜底的责任，这充分体现了剩余型社会政策的理念。这一时期我国政府仅仅为城市居民提供了有限的“去家庭化”生育支持服务，包括公费医疗、生育补贴、单位提供的托育服务等少数内容，具体的政策也仅仅包括中华人民共和国劳动保险条例国家工作人员公费医疗预防实施办法国务院关于女工作人员生产假期的通知等少数几份规范性文件。从政策的实际效果看，在我国计划经济时期尽管农村人口几乎不存在“去家庭化”的生育支持，但长期以来农村人口生育水平却显著高于城市，其原因还在于在城乡二元的经济体制下，城市生育养育成本货币化程度高于农村、城市工作机会有限、城乡受教育存在差异，加之20世纪60年代以后城市实际工资水平下降，而体制内的“去家庭化”生育支持(尤其是经济支持)无法弥补生育带来的成本，造成了我国城市人口生育率开始显著低于农村。可见，我国“去家庭化”生育支持服务适用范围较为有限，单位体制外的人口难以获得足够的保障，“去家庭化”生育支持力度有限且呈现出明显城乡二元化特点。20世纪80年代以后，由于我国政府实行了严格计划生育政策，并伴随着单位体制的解体和大范围人口流动，使得原本城乡二元化生育支持政策更难执行，我国“去家庭化”生育支持力度显著下降。从1995年开始，我国总和生育率持续跌破1.5，2000年和2010年两次人口普查的总生育率分别为1.22、1.18，标志我国已陷入“低生育率陷阱”之中，我国人口生育趋势发生了转变。在政府提供的生育支持服务下降的同时，“去家庭化”生育支持服务开始更多地由社会组织与市场承担，这些来自社会组织与市场的生育支持服务弥补了原有国家生育支持服务的不足。但其中“市场化”或“准市场化”的生育支 1.01.52.02.53.03.54.04.519501955196519701985199019952000200020052005201020102015欧洲瑞典挪威芬兰丹麦冰岛 图1部分欧洲国家总和生育率与欧洲平均总和生育率对比积极生育支持视域下我国“去家庭化”生育支持政策的完善研究 87 持服务导致“三育”成本快速上升，并因个人付费能力的差异而产生分化，即越是富裕的家庭越能享受到优质的服务，而中下层民众往往难以争夺到优质的服务。同时，传统中国家庭出现了家庭亲密关系的淡化、权威的倒置9，而随着女性权利、地位和独立性的提高，使家庭越来越难以成为生育支持的可靠基础。无论是来自国家还是来自家庭的生育支持都处于前所未有的低谷，这与我国人口生育快速下降的变化趋势相一致。为了扭转人口生育水平持续下降的情况，我国对人口生育的干预在经历了“放任限制”的时期后，又开始进入一个“扩张”的时期。21世纪初，我国制定了一系列政策法规来增加“去家庭化”生育支持服务的供给，如人口与计划生育法妇女权益保障法母婴保健法社会保险法女职工劳动保护特别规定反家暴法社会保险法关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见等。但是受到生育周期、政策周期、政策支持力度等