过渡期进一步完善我国农村信用体系建设研究及政策建议_杜金富.pdf

DEVELOPMENT FINANCE RESEARCH开发性金融研究2023 年第 1 期（总第 47 期）特约稿3特约稿过渡期进一步完善我国农村信用体系 建设研究及政策建议杜金富张红地*摘要：为了实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，党中央、国务院提出，我国脱贫攻坚目标完成后设立五年过渡期，过渡期的重要任务是守住坚决不能出现规模性返贫，这是一个底线目标。我们认为，完善我国农村信用体系建设是过渡期一个有力的抓手，可以为过渡期目标的实现以及乡村振兴提供有力的保证。目前，我国农村征信体系和征信平台建设初具规模，在过渡期自身发展的重点是补齐短板，助力金融机构深入农村提供金融服务，守住不发生规模性返贫的底线。为此，需要解决我国农村征信体系存在的突出问题并改进，通过对征信制度和体制的完善以及现代征信技术的应用，建成一个覆盖我国所有农村地区、高质量、技术先进、服务全面的农村征信体系，助力全面推进乡村振兴。关键词：完善；农村；征信体系；过渡期 当前，我国农村正处在脱贫攻坚目标任务完成后全面转向乡村振兴阶段的五年过渡期。我们认为，完善我国农村信用体系建设是过渡期一个有力的抓手，可以为过渡期任务的完成与实施乡村振兴提供有力的保证。过渡期内，通过建设和完善农村信用体系，引导农户、村镇企业及乡村企业等注重诚信发展，为实现党的二十大报告提出的全面推进乡村振兴战略任务打下扎实的基础。一、过渡期内我国农村征信体系的模式与作用（一）我国农村征信体系的几种模式农村征信体系是金融服务“三农”的重要信用保障，在促进农村经济发展中作用重要和明显。从 20 世纪90 年代末期，我国开始进行农村征信体系建设，由人民银行具体组织实施。20 世纪 90 年代末，人民银行出台农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法，在我国金融发展史上首次提出农户相关资信评定标准与信用*作者简介：杜金富，北京语言大学经济研究院，金融学博士，研究员。张红地，北京语言大学经济研究院，金融学博士，经济学博士后，研究员。DOI:10.16556/ki.kfxjr.2023.01.0052023 年第 1 期（总第 47 期）过渡期进一步完善我国农村信用体系建设研究及政策建议 4额度的规定。21 世纪初，人民银行出台农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见，进一步明确了对信用村、信用乡（镇）的评定标准和方法，开始探索和实践建立农村信用评定制度。在制度初建阶段，主要是解决了农村信用体系中简化贷款手续、推广小额信用贷款评级试点做法。到 2009 年，人民银行发布关于推进农村信用体系建设工作的指导意见，正式提出创建中国的农村信用体系，需要完成农户电子信用档案建设等 9 项任务的目标。至此，人民银行以农村征信服务为手段和载体，开始建设农村征信体系、推动农村信用生态建设、协调不同金融主体之间建设农村信用信息网络的资源并形成网络化，启动了我国农村信用体系的全面建设工程。党的十八大为我国农村征信体系建设指明了方向，特别是 2013 年习近平总书记提出精准扶贫战略部署以来，党和政府加大开展农村金融信用数据库以及“三农”征信体系建设的力度，人民银行与“三农”相关的部门、相关地区政府机构加快建设适合地区实际的信用评定机制，开展地区信用村样板建设，农村征信体系建设迎来一个快速发展的阶段。随着新时期我国金融科技发展，特别是区块链技术、大数据云计算技术、互联网与物联网技术在与“三农”相关领域的金融数据收集、应用，我国农村信用体系建设加速发展，与“三农”相关领域的征信覆盖面不断扩大。农村征信体系在精准扶贫任务完成中作用重大，在教育帮助农民树立诚信意识，完善社会管理制度，帮助金融机构有效放贷、规避风险方面起到了其他部门和机构无法起到的作用。2020年精准扶贫任务完成后，我国已经初步建立起了农村信用体系和机构，农村征信覆盖面进一步扩大，征信措施初步得到普及。从过渡期的农村信用体系建设和运行特点看，主要有以下几种运行模式：一是以地方政府主管部门为主的政府主导模式。即地方政府主管部门组建当地农村信用体系建设工作机制，统一推进辖区内的“三农”信息采集、共享和应用。建设当地“三农”信用信息收集系统，协调各有关方面，整合当地涉农大数据渠道，共同搭建地区信用信息合作平台，做到辖区内相关涉农信息的联通与共享。政府主导模式优势在于有政府的领导和主管部门组织参与，工作推动支持力度大，涉农相关信息收集、平台建设所需资金来源及运营有保障，辖区内涉农信用平台建设比较顺利，成效明显。但这种模式的劣势在于缺乏激励约束机制，有关方面和机构参与热情不高，仅仅作为一项任务来完成。二是“当地政府+当地人民银行分支行”模式。核心是政府领导，金融机构推进模式。即由当地政府主管部门出面作为领导机构协调各方，人民银行分支行具体组织实施，政府与金融机构共同推进信息收集使用。普遍的做法是由当地政府财政提供一定启动资金，人民银行当地分支行牵头不同金融机构和政府主管部门共同开发农村征信系统，以当地成熟的农村网格化管理平台为抓手，实现“涉农”信用评级所需信息的收集、更新和共同应用的持续化发展。从实际效果看，“政府主管部门+人民银行分支行”模式，因地方政府相关部门支持力度不同而效果差别显著，不同地区实施效果差距较大。这种模式能否长效运行，基本取决于地方政府可提供的人财物保障力度及部门间协调难易程度。三是“政府+征信专营机构”模式。即由当地政府的主管部门领导，在本地区负责征信数据信息和资料的收集，并与不同机构共享，在主管部门领导下，建立专业“涉农”征信机构负责当地“涉农”信用平台建设和运营。“政府+征信专营机构”模式，既具有地方政府主导模式的优势，还具有专业机构主导“涉农”信用评级标准开发和应用积极性高的效应，最贴近当地“涉农”信用评级需求。从运行效果看，这种模式最具备可持续性。但该类模式最大问题是需要当地政府进行大量的资金投入，农村地区特别是脱贫地区政府财力有限很难做到。目前，这类信用平台虽然效率最高，但数量较少，作用有限。四是人民银行分支机构单独创建的模式。即以人民银行分支机构为主，独立牵头建设所在地区农村信用体系信息平台，主要集合各金融机构涉农信息资料及政府相关部门“涉农”数据资料等，为当地不同金融机构提供“涉农”数据信息资料及评级服务。这种模式的优势在于领导与组建机构单一，效率高。劣势在于由于人民DEVELOPMENT FINANCE RESEARCH开发性金融研究2023 年第 1 期（总第 47 期）特约稿5银行与地方政府主管部门在整合执行力方面存在较大差距，在数据的采集以及征信手段方面，实际执行效果有一定局限。五是以当地涉农金融机构为主导的农村增信平台建设模式。比较常见的做法是在当地政府协调下，以当地涉农金融机构和农村信用社为建设平台主体，建设地区信用平台并做到数据实时更新，整合当地新型农业经营主体的数据资料和信息，保证平台正常应用。从各地的实践看，这种模式建设以当地农商行为主导居多，整合当地保险、权证、收支等涉农数据、资料和相关信息，实时更新相关资料数据，维护平台和征信体系正常运行。这种模式的优势在于金融机构由于经常使用涉农征信数据资料和平台，对网络部署和系统建设较为上心，数据资料接入更便捷。劣势在于缺乏当地政府的领导和支持，被认为是金融机构自己的事情，相关涉农征信数据资料在政府部门之间获取的难度较大，特别是农村基层信息收集难度极大。（二）过渡期守住不发生规模性返贫底线，我国的农村征信体系应起的作用一是实现从主要服务政府对本地金融资源配置为主，向新时期政府与市场共同主导的“普惠性”金融资源配置的转变。虽然市场规律在农村金融资源配置中起到一定作用，但政府对资源的配置起着重要作用，为完成精准扶贫任务，农村征信体系更多为政府金融资源配置服务，通过政府的主导实现地区经济增长与扶贫目标。精准扶贫任务完成后，我国“三农”特别是农村经济发展正呈现出社会化、现代化和多样化态势，过渡期最明显的变化是农村金融资源正从政府主导配置转为金融普惠服务模式。首先，“普惠服务型”农村金融资源配置模式，核心是按照农村金融运行规律，以市场化为主，构建促进具有包容性的可持续的“三农”配置金融资源。相比之下，政府主导农村金融资源配置，金融资源使用效率较低，同时监管风险也较大，尽管征信体系也参加了信息收集和信用评级工作，但因政府的要求加大对农村农民信贷支持力度而忽略了风险，导致信贷风险大。一些脱贫地区因历史和经济发展水平原因，缺乏有关借款人信用历史的资料，信息不对称的问题突出，信用评级在部分农村地区流于形式。其次，要通过过渡期对相关政策与制度的完善，进一步健全农村评级机构及评级体系，改进评级方法。促进金融机构与“三农”征信信息衔接，引导金融机构改进“三农”融资申请条件，提高信贷便利化，降低融资成本是向“普惠性”金融服务转变的核心。过渡期内，进一步完善和建立农村征信体制，以“三农”融资担保制度为平台，进一步拓宽农村金融融资渠道，强化金融机构“普惠金融”支农力度，确保脱贫地区和脱贫人口不出现规模性返贫。二是塑造农民个人诚实守信及市场理念的有力抓手。首先，帮助脱贫地区和脱贫人口向乡村振兴过渡需要树立诚信观念和理念，才能更好地获得金融信用服务。新农村是诚信社会的基础，是和谐社会的基础。信用是乡村振兴的必然要求和前提条件，过渡期农村信用体系的完善也成为能否保持金融对脱贫地区和脱贫人口服务的基本要求，以及不出现规模性返贫的有力抓手。其次，过渡期内，乡村征信体系可通过信用评级提高农村信用水平。缺乏乡村信用体系，将导致“三农”经济运行融资成本急剧上升。良好的农村信用体系可为“三农”发展提供良性诚信环境，成为高效降低“三农”融资成本的最直接途径。最后，可以规范农民价值观。随着精准扶贫任务的完成，脱贫地区和脱贫人口经济收入跃升，我国农村地区经济发展水平出现差异，农民的价值观和诚信观念日趋分化，建立符合社会主义市场经济的诚信观就越发重要。过渡期内，健全我国农村信用体系，借助失信惩戒机制和守信奖励机制，帮助脱贫地区“三农”进一步提高信用观念极为重要。三是帮助金融机构有效降低信贷风险和降低监管成本，更好地为过渡期农村经济发展服务。首先，与城市信用体系存在的基础不同，我国农村信用体系建设及参与主体深深地扎根于农村和农民熟人社会中，熟悉农村和农民各种量化信息及熟人社会信息，更能有效地分辨出农民个人失信行为。特别是熟人社会信息在农村信用体系中具有不可获得的优势，为深入农村金融领域的机构特别是金融机构识别“三农”风险提供重要数据资料，2023 年第 1 期（总第 47 期）过渡期进一步完善我国农村信用体系建设研究及政策建议 6有效地帮助金融机构实现金融信贷信用透明化，降低金融交易及服务成本，保障资金安全。其次，地方政府参与建设农村征信体系，在一定程度上扮演着乡村“诚信担保人”的角色，可以提高借款人的信用水平，其信用评级更容易被金融机构接受。以政府征信评级作为借贷基础，“三农”更容易获得信贷资金，还可以减少相应的信用评级成本，方便农民及时获得信贷资金。再次，帮助金融机构有效减少监管成本，防范事后风险。由于农村的特殊性和农业生产的特殊性，金融机构需要投入比城市金融更多的监管成本，了解“三农”对资金的使用情况及风险情况。但是，农村信用评级的建成将降低金融机构在乡村的征信成本和风险监管成本，并协助金融机构约束“三农”的失信行为或者做法，特别是可以通过熟人社会关系网络对农民进行隐性制约。最后，帮助金融机构减少或者化解风险资产处置成本。传统金融失信行为要通过诉诸法律进行解决，但我国乡村法治意识相对薄弱，对失信行为处罚及执行成本高，目前，有关法律规定的违约处置制度在乡村实现难度较大，或者实现成本较高。农村征信体系除了运用一般或者传统手段帮助化解风险外，最重要的是可以通过熟人社会关系约束、促使失信人员尽快偿还或弥补金融机构的损失，对于以血缘和熟人社会关系为纽带的农民来讲甚至比法律更有作用。二、过渡期征信体制建设重点在于补齐自身短板，帮助金融机构做好过渡期衔接过渡期我国农村征信体系的建设，不是从无到有，而是在过渡期的健全和完善。从过渡期任