韩国中央银行预算管理体制分析与启示_中国人民银行长春中心支行会计财务处课题组_.pdf

韩国中央银行预算管理体制分析与启示文 中国人民银行长春中心支行会计财务处课题组*摘要 本文选取韩国央行为研究对象,对其预算管理体制、资本利润分配方式、财务年度报告等方面进行分析,从中总结出经验做法与工作启示,为建立符合我国国情的现代央行财务预算制度,深化会计财务治理体系建设,提供国际比较经验,提出优化发展路径。关键词 预算管理 财务治理 国际比较 韩国央行不断探索现代中央银行预算管理机制，推动央行预算管理改革和发展。韩国同为亚洲国家，同时作为我国邻国，其中央银行的预算管理体制在发展上既受国际先进预算管理理念影响，在预算管理目标、绩效预算改革等方面又具有本国自身特点。（一）预算管理制度韩国央行主要按照韩国银行法案韩国银行公司章程执行。其财政年度与政府的财政年度相符，实行历年制。（二）预算管理机制韩国央行行长代表韩国银行对其业务行使一般控制权，在财政年度开始前至少三十天组织拟订现阶段，各国中央银行在预算理论发展与政府预算改革的推动下，根据央行的职能、自身机制等因素，以科学、规范、高效的预算机制作为目标，不断探索现代中央银行预算管理机制，推动央行预算管理改革和发展。韩国同为亚洲国家，同时作为我国邻国，其中央银行的预算管理体制在发展上既受国际先进预算管理理念影响，在预算管理目标、绩效预算改革等方面又具有本国自身特点。一、韩国央行预算管理体制现阶段，各国中央银行在预算理论发展与政府预算改革的推动下，根据央行的职能、自身机制等因素，以科学、规范、高效的预算机制作为目标，*课题组主持人：林丽妍；课题组成员：赵玥、支博、韩宝莹。会计研究2023 年第 1 期总第 350 期月刊27预算草案。其根据预算编制原则，提出预算开支计划，包括详细的已有项目规划和新设项目规划，韩国央行每个财政年度的预算最终由货币政策委员会予以确认，其中列为薪金费用相关的预算须事先得到战略和财政部长审批，并应向国民大会的有关常务委员会报告。如因商业项目的变更或其他不可避免的原因而需要修改已生效的预算，应制定补充预算草案，补充预算的通过程序与原预算相同。如货币政策委员会在财政年度开始前未通过预算草案，可根据上一财政年度的预算支付其日常运作所需的资金，直至通过预算为止。从韩国央行预算管理机制特点来看，韩国央行在预算编制之前进行战略规划，使资源得到合理分配，同时在预算管理过程中形成计划先行的预算约束理念，预算编制与审批在预算管理机制框架下有序开展。（三）预算绩效管理自韩国2005年通过政府绩效评估法案（GPA）之后，构建了韩国的“预算项目自评系统”，发展至今，韩国绩效预算系统本身除了包含监督、审查和深度评价系统外，还包含重要的绩效指标建设、信息公开制度建设等内容，包括韩国央行在内的政府各部会非常重视基于绩效等级的预算绩效管理，强调将绩效信息与预算分配挂钩。从韩国央行预算绩效管理情况来看，央行预算绩效方面的研究开展较早，建立了较为完备的制度体系建设和管理流程，并形成了较为完整的绩效评价指标体系，且非常重视绩效信息公开与结果运用。（四）监督及信息披露韩国央行审计师负责审计韩国央行的运作情况，定期向货币政策委员会报告审计结果，每年负责编制全面审计报告，并提交给政府和货币政策委员会。根据韩国银行法案要求，货币政策委员会审议和决定韩国央行年度决算报表后，在每个财政年度结束后的两个月披露经外部审计的报告；同时分别提交至战略财政部，国民大会常务委员会；在每个财政年度结束后3个月内向政府提交年度报告，并对外公布，实现预算监督社会化。二、韩国央行资本与利润分配政策（一）资本金来源根据韩国银行法第2条规定，韩国央行没有资本金，由国家授权执行中央银行的职能，是无资本的特殊法人。中央银行的运行由政府授权，依照国家法律履行中央银行各项职责。韩国央行的资本补充由留存收益构成。其中法定公积金按本期净收益的30%进行提取留存，韩国央行还可以在政府批准后建立一些针对其特殊目的的储备基金。会计年度中如发生亏损，则首先用提存的准备金弥补，不足部分由政府的支出账户划拨。同时，韩国央行有获得外部资源的机制，可以使用外部资源来防止资本的完全损耗，若发生损失大于准备的情况，当会计研究2023年第1期总第350期月刊28前年度的财务预算必须留出能弥补缺口的金额。（二）利润分配机制韩国央行的利润分配机制为完全基于规则的累进（分级）分配法，根据韩国银行法关于盈余处理的第99条规定，其每年应将扣除资产折旧后的净利润的30%（2011年提高留存比例）拨入到准备金中，若仍有净利润，韩国央行还可以在政府批准后建立一些针对其特殊目的的储备基金，其余净利润全部汇入政府的一般收入账户，此模式下有利于增加利润分配，增强央行财务实力。三、2021年韩国央行收入、支出及利润分配情况分析（一）韩国央行 2021 年收入情况韩国央行2021年总收入为19.0832万亿韩元，其中：营业收入19.0384万亿韩元，占比99.77%；营业外收入0.0448万亿韩元，占比0.23%。营业收入主要包括收入利息和折扣费、进口手续费、有价证券买卖利润、货币稳定证券偿还收益和外汇买卖利润。由图1可以看出营业收入对盈利的贡献度较大，而收入利息和折扣费及有价证券买卖利润为营业收入作为主要组成部分，分别占比45.28%、53.87%，其中占比较高的有价证券买卖利润主要依靠有价证券买卖获取利润，分为政府债券和外币债券两种。进口手续费、货币稳定证券偿还收益和外汇买卖利润占比较小，合计小于1%。营业外收入主要包括资产处置收益和其他收益，分别占比10.14%、89.86%。（二）韩国央行 2021 年支出情况韩国央行2021年总支出为8.3418万亿韩元，其资产处置收益 其他收益营业外收入图 2 营业外收入占比分析图 图 1 营业收入占比分析图 营业收入收入利息和折扣费货币稳定证券偿还收益进口手续费外汇买卖利润有价证券买卖利润图 3 韩国央行收入项目结构图收入利息和折扣费营业收入营业外收入韩国央行进口手续费有价证券、外汇买卖利润货币稳定证券偿还收益资产处置收益其他收益中：营业支出8.2729万亿韩元，占比99.17%；营业外支出0.0688万亿韩元，占比0.83%。会计研究2023 年第 1 期总第 350 期月刊29营业支出主要包括支付利息和折扣费、支付手续费、有价证券买卖损益、货币稳定证券偿还损益、外汇买卖损益、货币制造费、工资、折旧费用、无形资产折旧和一般管理费。由图4可以看出，支付利息和折扣费、有价证券买卖损益为营业支出主要组成部分，分别占比55.96%、33.45%，其中利息支出主要包括开展央行核心业务的存款利息（境外金融机构支票账户、定期存款）、货币稳定证券利息和其他利息支出等构成项目；其次为一般管理费占营业支出5.29%，主要用于保障人员薪金支出及行政业务运转相关支出；其余支出类占比较小，支付手续费占比2.10%、货币制造费占比1.55%，折旧费用等其他支出占比均小于1%。营业外支出主要包括捐赠支出、资产处置损失和其他损益，分别占营业外支出图 5 营业外支出占比分析图捐赠支出 资产处置损失 其他损益图 4 营业支出占比分析图营业支出支付利息和折扣费工资货币稳定证券偿还损益支付手续费折旧费用外汇买卖损益有价证券买卖损益无形资产折旧一般管理费货币制造费图 6 韩国央行支出项目结构图收入利息和折扣费支付手续费有价证券、外汇买卖损益货币稳定证券偿还损益货币制造费折旧工资一般管理费资产处置损益捐赠支出其他损益韩国央行营业支出营业外支出比94.40%、4.37%和1.23%。（三）韩国央行 2021 年利润分配情况根据韩国央行2021年度财务报告显示，韩国央行2021年税前利润10.7414万亿韩元，扣除法人税等2.8776万亿韩元，韩国央行2021年实现净利润7.8638万亿韩元，根据规定提取法定公积金2.3592万亿韩元；作为任意公积金用于向农业和渔业储蓄和积累鼓励基金0.0266万亿韩元；剩余的5.4781万亿韩元作为税收全部缴纳给韩国政府。（四）韩国央行 2021 年纳税情况韩国央行纳税受当期净利润以及任意公积金的影响，在任意公积金数额相同时，净利润越大，相应的韩国央行纳税也会越多；而当净利润相同时，任意公积金越高，韩国央行纳税越少。2021年韩国央行纳税5.4781万亿韩元，同比增长6.95%，占当会计研究2023年第1期总第350期月刊30期净利润的69.66%（2021会计年度当期净利润为7.8638万亿韩元，同比增长6.76%）。2021会计年度当期净利润还包括法定准备金2.3592万亿韩元以及任意公积金0.0266万亿韩元，2021年税额增速大于净收益增速的主要原因在于2021年用于农村经济调查支出有所减少。四、思考与启示（一）预算目标应服务于战略规划从韩国央行预算编制、年度收入支出整体情况来看，中央银行预算管理首先要为央行各项履职职能和业务运转提供基础保障和重点倾斜，以此促进中央银行有效履职；与此同时，应将中央银行整体战略规划与宏观政策实施作为预算管理流程中最核心的组成部分，将战略规划分解、细化为年度目标，最终通过科学、合理、可量化的预算资金予以体现。中央银行预算管理目标应以保障央行各项履职为前提，行政类营业支出与部分业务收入与央行业务发展方向保持一致，以预算绩效管理助推内部管理精准管控水平提升，持续优化预算支出结构，促进资金使用提质增效，集中财力，突出重点，为保障重大政策落实、保障民生福祉、保障基本运转、保障安全生产、促进高质量履职提供有力支持。（二）预算管理日趋精细化预算管理作为中央银行财务治理工作的重要内容，是保障央行科学高效履职的重要基础。从韩国央行预算管理机制来看，科学、规范、有序的预算管理程序对于统筹资源配置，强化预算约束起到了重要作用。在预算编制环节，应进一步强化中央银行的战略目标与优先级次，充分构建、发挥矩阵式管理优势，以中期目标为时限，结合工作职责，合理测算资金需求；同时，对于具体项目都应有充分的项目依据以及科学合理的测算构成。在预算执行环节应形成计划先行的预算约束理念，强化预算约会计研究2023 年第 1 期总第 350 期月刊31束力的刚性化，减少和杜绝预算执行的随意性，并对执行偏差进行严格把控与分析。（三）预算资金应遵循成本效益原则在服务履职的背景下，央行预算管理应全面、详实反映资金使用的成本效益，并适应社会公开要求。总体看来，持续深化预算绩效管理，将绩效理念融入中央银行预算管理过程，加强对预算绩效管理信息公开与绩效评价结果运用，不断提高预算绩效评价结果与项目预算决策、资源配置、业绩考核等环节衔接挂钩，对央行职能履行、内部管理、资金效益等进行全方位评价，有助于实现业务工作与资金效益相互促进，提升综合管理水平的目标。（四）多渠道接受预算监督中央银行的监督方式主要包括政府行政监督、独立机构监督、内部监督、社会公众监督，以上监督方式各有利弊，如政府行政监督主要通过财政部门或审计部门构建高效的政府预算监督体系，独立机构监督具有较强的独立性，目前众多国家中央银行采取将独立机构监督作为政府行政监督的补充监督方式，内部监督对纠正偏差及违规行为具有较强的时效性，对提高预算管理水平有重要意义；而社会公众覆盖面广但有效性相对较弱。近些年，中央银行的预算监督逐步从内部监督转为社会化监督，并呈现内部、外部监督相互补充的多元化监督模式，韩国央行预算采用由货币政策委员会审批，经外部审计后披露年报信息的预算监督模式，此模式下对于保持中央银行预算监督管理独立性，提升国际社会公信力具有促进作用。1 韩国银行2021年年报，韩国银行网站，www.bok.or.kr。2杨玉霞和谢晓光，2012，韩国财政预算管理体制考察及启示，东北亚论坛 第6期。3赵早早、邝艳华和乔宇堃，2019，“突变式”绩效预算改革：韩国经验与启示，江苏师范大学学报 第5期。4中央银行财务研究小组，2016，中央银行财务治理，中国金融出版社。参考文献会计研究2023年第1期总第350期月刊32