国土空间规划背景下规划思路转变的思考_蔡宁.pdf

/2023.4 未来城市设计与运营6Urban Design 城市设计国土空间规划背景下规划思路转变的思考 蔡 宁 华南理工大学建筑设计研究院有限公司2015 年中共中央印发的国务院关于印发 的通知提出，加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性。2018 年 2 月中共中央印发的关于深化党和国家机构改革的决定明确提出，要“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”，并进行国家部委机构改革，组建自然资源部，统筹国土空间规划管理。同年，自然资源部正式成立，彻底从部门管理层面完成国家规划体系的深度调整，开启了新一轮自上而下的国土空间规划体系建构进程。2019 年 5 月中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（以下简称若干意见）正式发布，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成，并提出，到 2020 年基农田用地分布，用地结构及土地占补平衡等内容。两个规划的法律依据分别为中华人民共和国城乡规划法和中华人民共和国土地管理法，同级的土地利用总体规划与城市总体规划具有并行的法律效力，两者存在着协调、包含和制约的关系。在实际工作中，土地利用总体规划由国土资源部牵头制定，并逐级分解到地方实施。而城市发展总体规划，则由城乡规划部门制定实施。虽然在实际规划设计上，城市规划管理部门编制控制性详细规划时需要依据城市总体规划，并叠加土地利用总体规划，但由于底图底数底线不统一、编制部门不统一、应用场景不统一、实施主体分立、规划修编时间不同步，城市规划与土地利用规划还是经常出现打架或者不配套的问题。在现实中，两个规划衔接的问题，也给施政效率带来不少困扰。土地红线和规划红线不一致，结果办不出土地证的情况也不少见。本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”1。目前暂无总结性的文献对国土空间规划变革前后的对比及规划改革进展进行梳理和归纳总结，出于这个缘由，本文通过梳理当前国内规划前沿事件希望为国土空间规划的深入研究提供参考。一、变革前的城市规划体系（一）规划与土地相互独立从规划内容看，城市总体规划除了包含土地利用规划的一部分内容外，还包括城镇体系规划、中心城区规划、道路交通设施规划、市政设施规划、历史文化名城、居住区规划等内容；土地利用总体规划除了明确建设用地规模和范围外，同时确定了城市总体规划不涉足的摘要：目前国土空间规划在全国全面展开，各省市接二连三地出台最新的地区国土空间规划文件，并用以指导下一层次的规划开展。本文首先回顾了国家生态文明体制改革、多规合一、自然资源部组建以及国土空间规划体系建构历程。其次对比了国土空间规划变革前后规划思路，并提出变革的关键点在于规划和土地合并，进而提出国土空间规划的框架结构、技术路线及氛围环境的变化。最后提出国土空间规划“一张蓝图”作为规划成果的进步体现在信息整合、平台建设以及管控内容三大方面。关键词：国土空间规划；多规合一；土地；“一张蓝图”未来城市设计与运营 2023.4/7Urban Design城市设计（二）规划系统层级单一过去规划体系自上而下依次为全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划和详细规划。下一层级的规划必须依据上一层级的规划提出，如若本层级的规划发生修改影响到上一层级的规划，应先修改上一层级的规划。城市规划的直线型体系造成了规划层层传递，从区域层面到地区层面的层层聚焦，纯粹是研究范围的由大及小，研究深度的逐步推进。城镇体系规划关注点也只在于城镇空间，总体规划及详细规划划定的规划单元也局限于城镇开发空间，不涉及城镇开发以外的土地内容。二、变革后的国土空间规划体系（一）规划与国土合并自然资源部副部长赵龙表示，“抓紧建立国土空间规划体系并监督实施，有利于把每一寸土地规划得清清楚楚、明明白白，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。”要坚持山水林田湖草是一个生命共同体的系统思想，这是党的十八届三中全会确定的一个重要观点。生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条。城镇化与生态化和谐共融，结合城市绿色生态网络，在尊重自然本底的基础上促进三生空间融合2。规划主管部门转变为自然资源管理部门的举措为规划与国土合并奠定了机构基础，自 2015年来生态文明改革到国土空间规划的提出为规划与国土合并奠定了体制基础。（二）国土空间层级框架化过去的主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区划统筹为国土空间规划。从规划层级和内容类型来看，可以把国土空间规划分为“五级三类四体系”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级3。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。“四体系”是指从规划运行方面来看，可以把规划体系分为四个子体系：规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系（图 1）。“五级三类四体系”建立起国土空间规划的框架体系，并通过环环相扣、相互影响和制约的关系进一步完善了我国的城乡规划体系，是城乡规划及土地利用社会及自然进程的一大进步，为空间规划如何与实实在在的土地问题及矛盾进行有机结合提出了解决思路，也是新时期落实国家一号文件，进一步处理好城乡协调发展、生态环境保护、农业农村农民问题、落实可持续发展观而提出的规划层面的举措。（三）三区三线划定与双评价的引入“三区三线”是空间规划时代的核心管控工具。“三区三线”是指生态空间、农业空间、城镇空间“三区”和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”4。城镇开发边界内并不是完全没有生态空间。城镇开发边界内还划分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区三类区。特别用途区可以是生态绿地或公园。“双评价”是指资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价。“双评价”内容涉及生态、农业和城镇功能承载等级（图 2）。“双评价”作为“三区三线”划定的前提图 1“五级三类四体系”关系图/2023.4 未来城市设计与运营8Urban Design 城市设计条件，结合 ArcGIS 技术分别可对区位优势度、交通可达性、最佳设施点及服务区时圈、土地资源、气象资源、大气容量、水环境容量、地质灾害、OD 成本等方案进行分类评价和综合分析，进而确定国土空间规划的基础信息。“三区三线”与“双评价”的提出、划定与评价是国土空间规划开展的前提条件。在规划的实际操作中，生态本底的划定、生态资源的保护及生态禀赋的挖掘为规划的开展提出了生态前提，符合国土空间规划提出的初衷。一切的规划建设开展必须在生态环境充分评价的基础上进行。（四）国土空间体系下氛围的转变过去城市规划由城市总体规划作为上层指导，推进地方城市控制性详细规划及镇总体规划的编制，推进美丽乡村建设、对旧城区进行“退二进三”“腾龙换鸟”的城市更新，采用 AutoCAD、湘源及Photoshop 进行城市规划图形文件的绘制。在国土空间规划改革的背景下，自然资源管理部门推进以“三调”（第三次全国国土调查）数据为基础，以“双评价”结果划定“三区三线”，对“三生”（生产、生活、生态）空间进行统筹规划，实现国土空间规划“一张蓝图”并对其进行动态监测。国土空间规划设计更多地依赖 ArcGIS 及智能化编程软件 Python，实现更加系统全面和框架完善的国土空间规划与设计。三、规划编制思路转变：“一张蓝图”构成国土空间规划成果过去土地及项目审批与空间规划脱离，国家发展改革委及城乡规划局各司其职，底图底数不统一带来许多矛盾与冲突，国土规划合并提出了解决方案。2000 年，国家发展与改革委作出规划体制改革的建议，从而促成主体功能区的概念的提出，到后来遍地开花的“多规合一”，乃至党的十九大提出全面推进“五位一体”，布局城市规划新篇章，并提出由“一张蓝图”构成国土空间规划成果4（图 3）。图 2 三区三线划定技术路线图 3 新时期国土与规划合并的概念提出进程若干意见明确了建立国土空间规划体系并监督实施的时间表：到 2020 年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立起“多规合一”的规划编制审批体系、实施监管体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划的编制，初步形成全国国土空间开发保护的“一张图”。到 2025 年，健全国土空间规划的法规政策和技术标准体系。到 2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平5。（一）信息整合的“一张蓝图”国土空间“一张蓝图”在数据上综合了基础地理数据、规划现状数据、规划成果数据、规划实施管未来城市设计与运营 2023.4/9Urban Design城市设计理数据和社会经济数据等内容，统一了项目经济数据及空间规划数据的底图底数等信息，解决了以往数据分散，数据内容相互冲突的情况。国土空间“一张蓝图”对城市规划与国土资源管理以及国民经济和社会发展、环境保护、文物保护等不同行业规划成果在数据层面的整合实现了进步，创建全域全要素分类6-7。目前的国土空间规划以“三调”成果为基础，与国土空间规划用途分类存在差异，需要进行数据转换。国土空间规划基数转换可通过直接对应、核实归并、补充调查等方式，在“三调”成果的基础上，转换为国土空间规划分类，并对基础数据、坐标系、“三区三线”的划定方法等内容进行了详细的规定，按照统一的技术要求绘制“一张蓝图”。（二）平台建设的“一张蓝图”“一张蓝图”是国土空间规划的核心业务大平台，需要针对新的要求进行平台重构，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制68。通过搭建“多规合一”信息平台，实现“一张蓝图”监督实施等系统建设的成果。“一张蓝图”平台建设的实现，通过建立统一的规划信息管理平台，统一各类规划的空间坐标体系和数据标准，保障空间信息的共享，并通过政务网络接入区县和各委办局，实现业务协同。同时，还通过优化行政审批流程，提高行政审批效率，提升政府现代治理能力。（三）管控内容的“一张蓝图”国土规划合并，并以“一张蓝图”对项目建设及空间规划进行管控，实现了从 CAD 到 CIM 的项目管理的进步。“一张蓝图”统筹项目生成机制强调空间规划部门和财政部门的前期介入，将空间规划、资金投放和项目计划整合到一个体系9。工作机制的设计对于规划“一张蓝图”内容的更新尤为重要。“一张蓝图”的管控对数据流程、业务流程中各个环节的工作分工、管理职责、对接方法和标准规范等工作机制进行研究，目的是形成完整、长效、协同的工作环境，进行统一布局。“一张蓝图”干到底，重在规划后的管理。“多规合一”审批流程改革既实现了在市、区、部门等建设审批服务领域的全覆盖，也实现投资建设从前端项目策划生成到后端施工图审查、施工许可、竣工验收阶段的全流程覆盖，切实推进了与投资建设及审批服务密切相关的各个领域的全方位监管（图4）。参考文献：1 本刊编辑部.国土空间规划体系改革背景下规划编制的思考学术笔谈 J.城市规划学刊,2019(5):1-13.2 杨保军,陈鹏,董珂,孙娟.生态文明背景下的国土空间规划体系构建 J.城市规划学刊,2019(4):16-23.3 王新哲.地级市国土空间总体规划的地位与作用 J.城市规划学刊,2019(4):31-36.4 张臻,曹春霞,何波.国土空间规划体系重构语境下“双评价”研究进展与趋势 J.规划师,2020(5):5-9.5 赵 民.国 土 空 间 规 划 体 系 建 构 的逻 辑 及 运 作 策 略 探 讨 J.城 市 规 划 学刊,2019(4):8-15.6 喻文承,李晓烨,高娜,张晓东,孙子云.北京国土空间规划“一张图”建设实践 J.规划师,2020(2):59-64+77.7 易斌,沈丹婷,盛鸣,李晨.市县国土空