共同富裕背景下集体经营性建...收益分配：方式、冲突与路径_贺林波.pdf

地方财政研究 2023 年第 2 期共同富裕背景下集体经营性建设用地入市收益分配：方式、冲突与路径贺林波汪诗荣（湖南农业大学，长沙 410128）内容提要：共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，集体经营建设用地入市收益分配对实现共同富裕有重要意义。中华人民共和国土地管理法 修订生效后，政府必须按区片综合地价征收集体所有土地，集体经营性建设用地可以参照同类型国有建设用地合法入市。集体经营性建设用地入市收益分配方式是学界分歧较大的问题。本文在共同富裕背景下，从城镇化建设权责均衡分配的角度，探讨土地征收补偿、征收所得税和征收调节金等不同入市收益分配方式下政府与集体的互动关系。在当前条件下，土地征收补偿存在着指导性与均衡性冲突，征收所得税存在规范性与灵活性冲突，征收调节金存在合理性与合法性冲突。为解决冲突，可遵循建立区片综合地价动态调整机制、免征入市收益所得税和授权征收入市收益调节金相结合的改革路径。关键词：共同富裕集体经营性建设用地入市收益分配路径中图分类号：F301.0文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)02-0041-10收稿日期 2023-01-13作者简介 贺林波，公共管理与法学学院教授，博士，研究方向为土地经济与政策法规；汪诗荣，公共管理与法学学院硕士研究生，研究方向为土地经济与政策法规。基金项目 湖南省社会科学成果评审委员会重大项目“乡村产业高质量发展背景下政企关系演化机制研究”（XSP2023ZDA008）。1953 年，毛泽东同志旗帜鲜明地提出要实现“共同富裕”。党的二十大强调共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要在高质量发展中促进共同富裕。1在完成脱贫攻坚任务、实现全面建成小康社会的时代背景下，如何实现共同富裕成为新时代首当其冲要解决的问题。习近平总书记强调，“要坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”。集体经济和集体收益分配是农民走向共同富裕道路的物质保障。2党的十八届三中全会以来，中央推动“三块地改革”，以建设统一的城乡建设用地市场。集体经营性建设用地市场化配置成为新时期深化农村改革、实现农民农村共同富裕的关键性、基础性任务。2020 年 1 月 1 日，专题策划：财政与共同富裕41地方财政研究 2023 年第 2 期新修订的 中华人民共和国土地管理法（以下简称 土地管理法）正式生效，该法第六十三条规定，符合土地利用总体规划和城乡规划的集体经营性建设用地可以出让、出租，出让、出租的具体方式或程序参照同类型的国有建设用地执行。至此，集体经营性建设用地可以合法入市，与同类型国有建设用地“同地同权”。根据法律规定，国有建设用地在出让或出租后，政府获取出让或出租后的土地增值收益，用于补偿集体所有土地的征收成本、建设城市基础设施以及提供社会保障服务等。但是，法律没有规定集体经营性建设用地入市后集体是否需要与政府分享土地增值收益以及如何分享土地增值收益。在试点过程中，各地形成了多种不同的集体经营性建设用地入市收益分配方式，但争议较大，每种方式都存在一些两难困境或冲突，最终都未能获得法律确认。通过入市来盘活集体经营性建设用地，并不断探索收益分配，是构建完善收入分配方式、推动共同富裕的重要途径，探讨集体经营性建设用地入市收益分配的不同方式及冲突，对选择合理可行的集体经营性建设用地入市收益分配改革路径，推动实现共同富裕具有重要意义。一、文献述评与问题的提出（一）文献述评2015 年，国家启动了集体经营性建设用地入市试点改革，围绕着土地增值收益分配问题，地方政府实践了多种不同的分配方式，学界进行了广泛的研究。概括而言，主要包括以下几个方面：一是关于土地增值收益的归属问题。集体经营性建设用地入市收益分配的前提是土地增值收益的归属问题，目前主要有两种观点：一是“涨价归公”论。贺雪峰认为，土地增值收益实质上是土地的级差地租，由土地地理位置和用途等因素决定，距离城市越近，集体经营性建设用地入市后的土地增值收益越大。城市化由政府推动，国家承担了实现城市化的主要责任，集体经营性建设用地入市后的土地增值收益本质上属于城市化过程中的“溢出利益”，应当归国家所有，而不应当归集体所有。如果归集体所有，则可能会造成一批依靠集体所有土地不劳而获的“食利阶层”。3二是“涨价归私”论。郭亮认为，农村集体经营性建设用地归集体所有，入市后的土地增值收益或级差地租归集体所有是所有权制度的应有之义，“涨价归公”面临着所有权制度的挑战。从实践层面上，世界上一些国家实行过“涨价归公”，对私有土地交易过程中的增值收益征收高额税收，导致土地交易量剧减，土地增值收益规模逐渐萎缩。4陈柏峰发现，在英国，随着国家和土地所有者之间的利益博弈，土地增值收益进入了“涨价归公-涨价归私-涨价归公”的循环往复。5“涨价归公”论和“涨价归私”论分别以土地增值收益来源和所有权性质为逻辑起点，推断出土地增值收益应当分别归属于国家和集体，在理论上都具有自洽性。但是，两种观点都是理论导向而非问题导向的，解决了“涨价归公”或“涨价归私”问题，并不能有效解决集体经营性建设用地入市增值收益分配不均问题。二是关于集体经营性建设用地入市收益的税收调节问题。税收是政府财政收入的主要来源，专题策划：财政与共同富裕42地方财政研究 2023 年第 2 期是社会二次分配调节贫富差距的重要手段。王文认为，土地增值收益分配是城乡利益格局调整中各方利益的交汇点，建议通过税收方式和土地发展权交易进行收益调节，以实现各方利益均衡。6唐明认为，应当要实现由“土地财政”向土地税收转型，规范土地增值收益分配，建立健全土地增值收益税收调节长效机制。7程雪阳认为，新 土地管理法调整了土地征收补偿标准，允许集体经营性建设用地入市，土地征收与入市收益分配需要相互协调，国家应当通过增值税、所得税等税收方式分享土地增值收益，完善土地税收等配套性制度，防止土地增值收益分配不均引发社会风险。8上述研究分析了“土地财政”存在的问题，提出了建立统一税制完善土地增值收益分配方式的相关建议。但没有研究集体经营性建设用地入市后，建立统一税制能否满足地方政府城镇化建设需要的问题。三是关于农村集体经营性建设用地入市收益的调节金问题。在试点过程中，为激发地方政府推动集体经营性建设用地入市改革，满足城市建设用地需求，弥补地方政府土地财政收入，许多地方政府采用收取一定比例调节金的方式来分享农村集体经营性建设用地入市的增值收益。林超分析了四个试点地区的集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金制度，发现存在着土地增值收益分配不公平、征收类别划定缺乏长效性、征收比例差异幅度大等问题。9何芳认为，政府收取调节金分享土地增值收益是集体经营性建设用地入市改革的核心，调节金比例取决于土地开发出地率、土地征收成本与开发成本比值、土地用途等因素，要考虑设施完备度及集体投入程度，要因地制宜，配备调节金修正体系，以总收益为基础设定调节金比例。10上述研究描述了不同试点地区集体经营性建设用地入市收益调节金分配方式，分析了存在的主要问题，论证了调节金及收取比例的影响因素，提出了完善调节金制度的相关政策建议。但是，没有研究地方政府收取调节金的规范性或合法性问题。（二）问题的提出集体经营性建设用地入市后如何在政府、集体之间分配土地增值收益非常重要，这既是一个理论问题，也是一个现实问题。已有研究表明，土地增值收益归属在一定程度上决定着是否需要在政府、集体之间分配土地增值收益，税收和调节金是分配集体经营性建设用地入市收益的两种直接方式，土地征收补偿是分配入市收益的间接方式。但是，这些研究存在着两个主要问题：一是理论与实践的分离。集体经营性建设用地入市后增收收益的归属理论与增值收益按何种方式在政府与集体之间进行分配处于分离状态，无论是“归公”还是“归私”，政府与集体都参与分享土地增值收益，只是分享方式或比例有差别；二是规范与事实的分离。政府、集体以税收分享集体经营性建设用地入市的增值收益具有规范性，但缺乏是否合理的事实性论证，以调节金分享集体经营性建设用地入市的增值收益具有事实上的合理性，但缺乏是否合法的规范性论证。土地管理法 修订之后，可以合法入市的集体专题策划：财政与共同富裕43地方财政研究 2023 年第 2 期所有土地被限定为符合土地利用总体规划和城乡规划的经营性建设用地，不包括农用地、宅基地和公益事业用地。农村宅基地情况比较复杂，国家正在进行第二轮试点，尚没有定论，将农村宅基地归入集体经营性建设用地的范围不符合法律要求。11因此，本文仅考察法定范围内集体经营性建设用地入市收益分配的典型方式，分析各种方式面临的冲突，探索集体经营性建设用地入市收益分配理性化、法治化的实现路径。二、集体经营性建设用地入市收益分配的典型方式（一）土地征收的补偿方式在 土地管理法 修订之前，集体经营性建设用地不能直接入市，只有在被政府征收转化为国有建设用地之后才能入市。政府对农地按农用地年均产值的 30-50 倍进行补偿，对宅基地等建设用地按建造成本进行补偿。完成征收后，政府出让或出租国有建设用地，垄断土地增值收益，即土地征收补偿支出与出让或出租收入的差值，集体获得农用地预期收益补偿或建筑物的建造成本补偿，没有分享土地增值收益。但在实践中，政府、集体事实上通过其他方式分享了土地增值收益：一是政府提供了集体安置用地。为解决失地农民的生产生活问题，政府在征收集体所有土地后，一般会配备 10%左右的安置用地，主要用于建设安置区、门面或厂房，以发展集体经济，增加农民收入；二是政府提供了社会保障服务。政府在征收集体所有土地后，一般会安排专项资金，组织失地农民加入养老、医疗和失业等社会保险，为失地农民提供较高的社会保障服务；三是政府提供了城镇化或工业化的“溢出利益”。政府在获得土地增值收益之后，主要用于建设城镇基础设施、开发工业园区和实施土地整治等，提升地区经济社会发展水平，促进可持续发展，集体可以通过出租房地产或入股等方式增加收入。按农用地进行补偿，每亩可获 6 万元左右的补偿，与国有建设用地动辄数百万每亩的出让价格相比差距悬殊，往往会导致被征地农民的心态失衡，抗拒政府征收，在一些地方还引发了征地冲突。为解决问题，在试点过程中，部分地区大幅提高了征收补偿标准，并严格限制了征地范围。比如，成都市的征收补偿达到了每亩 15-30 万元。12在新修订的 土地管理法 中，吸收了提高土地征收补偿标准的试点经验，政府征收集体所有土地不再按农用地产出或建筑物建造成本进行补偿，而采取区片综合地价进行补偿。区片综合地价由地方政府制定并公布。在制定地价过程中，地方政府要充分考虑被征收土地的所在区域、规划用途和市场需求等多种因素。区片综合地价是政府指导价，稳定性较高，至少要维持三年以上时间，政府不得随意调整。区片综合地价不再按农用地产出或建造成本进行补偿，而根据所在区域、规划用途和市场需求等因素确定征收地价，具有按市场价格征收集体所有土地的属性，征收地价远高于按农用地产出或建造成本计算的征收补偿标准。随着土地征收补偿标准的提高，政府要付出更多的土地征收成本，集体则可以间接分享土地增值收益。在广东、浙江和江苏等多个试点地区，政府采取制定指导价的方式，制定远高于专题策划：财政与共同富裕44地方财政研究 2023 年第 2 期农用地产出或建造成本的征收补偿标准，部分地区最高达到每亩 60 多万的征收价格，远超全国每亩 6 万元的平均水平。据测算，这事实上使集体可以分享到 20%-40%的土地增值收益。12但是，集体分享土地增值收益后，政府是否还有义务为集体提供安置用地以及为失地农地提供较高的社会保障服务处于不确定状态。在 土地管理法 修订之前，政府之所以有义务为集体提供安置用地以及为失地农民提供较高的社会保障服务，是因为土地征收补偿标准低，集体没有分享土地增值收益，政府以这种方式与集体间接分享土地增值收益。在 土地管理法 修订之后，由于按区片综合地价征收，征收补偿标准较高，集体已经分享了土地增值收益，有责任发展集体经济或提供社会保障服务，政府可能就不再承担提供安置用地以及