公立高校师德失范行为处理制度的问题、张力及其完善_李一苇.pdf

教育管理2023 年第 2 期（总第 314 期）FORUM ON CONTEMPORARY EDUCATION一、问题的提出师德是对教师的道德要求，也是法律约束。中华人民共和国教师法（以下简称 教师法）等法律法规为我国高校师德制度建设提供了法律基础。自 2018 年师德失范行为处理制度建立以来，高校逐步强化制度运行，但 2021 年中央巡视后在反馈中仍指出“师德师风建设有待加强”。学界对高校师德失范行为处理制度有一定关注：第一，严格落实师德失范行为处理规定、强化师德失范处理是加强师德师风建设的重要对策，必须用严格管理和硬性约束确保师德师风建设成效1。第二，师德实体规范是认定师德失范的主要依据，但存在规范性欠缺、措施背离师德发展规律、评价不合理等方面的问题2，故要全面理解以教育部颁发的新时代高校教师职业行为十项准则（以下简称十项准则）为核心的师德失范行为3。第三，高校师德失范行为处理制度运行的问题集中体现在法治思维和程度不足4-5、程序的正当性不足640和制度规范有待转化为治理效能7等方面，故应严格依法公正处理师德失范行为8。有研究从问责视角*本文系 2022 年度上海市教育科学研究项目“高校师德失范治理的程序规制研究”（编号：C2022115）和 2022 年度上海市人民政府决策咨询研究教育政策专项课题“大思政课 建设综合实验区的体系研究”（编号：2022-Z-R10）的阶段性研究成果。公立高校师德失范行为处理制度的问题、张力及其完善*李一苇摘要 大学自治是公立高校师德失范行为处理制度得以建立的根本前提。师德失范行为处理应当遵循正当程序，实现协同治理。新时代高校教师职业行为十项准则 具有现行法律依据，但责任追究存在同质化现象。借鉴经济法领域“主体行为责任”的分析框架，设置要素指标对互联网曝光的公立高校师德失范案例进行分析，发现公立高校师德失范行为处理制度存在以下六方面的问题：高校是处理主体，但失范主体不限于高校教师；依据分散，对高校校规援引较少；情形分布不均，存在处理原因竞合现象；程序追求效率现象明显，有规则溯及既往案例；大多情节偏重，“重处理”的责任形式显著偏多；有“同案不同判”现象，对相对人权利保护关注不够。应抓住 中华人民共和国教师法 修改的契机，从完善规范体系的系统性、加强治理主体的协同性、健全处理程序的正当性、保障制度实施的有效性四个方面着手，推动公立高校师德失范行为处理制度走向完善。关键词 公立高校；师德失范行为处理制度；实践问题；内在张力；完善路径作者简介 李一苇，复旦大学讲师，研究方向：思想政治教育、教育法治（上海200433）57DOI:10.13694/ki.ddjylt.20230320.001对全学段的师德失范行为处理制度文本进行实证研究，发现存在法律位阶较低、适用范围有限、问责主体单一、情形与方式比较模糊等问题9，且师德失范通报案例主要涉及中小学10。上述研究肯定了师德失范行为处理制度的重要作用，并在理论和国际比较视野中对师德实体规范的完善提出了建议，但尚缺乏对师德失范主体、责任及程序等方面的研究。对高校师德失范行为处理制度本身的研究，大多还停留在结合个人的工作实践，通过推理和经验总结发现问题层面，缺乏科学来源的实务案例支撑。少数研究者通过文本或案例研究方式，对师德失范行为处理制度，特别是责任追究问题进行了研究，但存在对实务案例关注不够、案例选取不够系统等问题。要准确把握新时代师德问题的动态性，自下而上的案例研究非常必要，它可以基于当今社会大数据研究方法的便利来获取、处理信息11。因此，对互联网曝光的高校师德失范案例进行考察，能够有效运用网络舆论的“放大镜”视角，更敏锐地发现高校师德失范行为处理制度的实践问题，起到见微知著的效果。基于此，本研究将对公立高校师德失范处理行为的理论基础和政策依据进行研究，构建“主体行为责任”的分析框架，以互联网曝光的师德失范案例为样本，在案例分析中考察高校师德失范行为处理制度的实践问题，探寻制度运行的内在张力，进一步提出完善路径，以期推进高校师德失范行为处理制度的完善。二、公立高校师德失范行为处理制度的理论基础、政策依据和分析框架（一）公立高校师德失范行为处理制度的理论基础一是大学自治理念。现代意义上的大学起源于中世纪的“学者行会”，是教师和学生组成的自由联合体，行使“行会自治权”。近代大学的自治权利转为国家通过法律予以确认12。有学者认为，大学自治本质就是一种自治行政，即在国家的法定赋权范围内，有权就涉及学术自由之相关事项，透过教师、学生等利害相关人的参与而自行负责，并排除国家的不当干涉13。在我国，“自主办学”就是“大学自治”的本土演绎14，中华人民共和国高等教育法（以下简称 高等教育法）确定的高校自主权与许多地区的大学自治事项重合。党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，大学治理现代化作为国家治理现代化的有机组成部分，其水平将直接影响立德树人根本任务的成效。师德失范行为处理制度即大学依照国家法律的概括授权和共同体的广泛参与，对教师个体进行监督和惩戒的有效措施，引领教师养成良好道德品质，以模范行为影响和带动学生，保障共同体的健康发展15。这是师德失范行为处理制度建立的根本前提。二是正当程序原则。正当程序起源于英国的“自然正义”，发展于美国的“正当程序”，广泛适用于审判、选举、立法、行政、调解、仲裁乃至政治和公共决策程序中。在行政法领域，随着政府行政权力的扩大，严格规则模式已经难以制约行政权，故现代行政法将控权从实体法转移到了程序法，通过正当程序来弥补严格规则模式，形成凝聚了两者优点的结合模式16133-134。学界一致认为行政法领域的正当程序的基本要素应当包括信息公开、无偏私、听取意见、当事人申辩、说明理由、回避、案卷排他、效益、权利救济等九个方面17，并已在学位纠纷案件中被司法适用。在师德失范行为处理制度中，大学是共同体整体权力的行使者，可能与共同体内部成员的权利发生冲突，故必然要符合比例原则、遵循正当程序18，这是对师德失范行为处理制度科学理性的现实要求。三是协同治理理论。党的二十大报告提出，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，高等教育治理体系的现代化也是社会综合治理体系现代化建设的基石。高等教育治理现代化必然要求形成一种新型的协同关系，外部要58厘清政府、高校、社会关系19，内部的各个行政、学术组织也要实现良性互动。协同治理是寻求有效治理结构的过程，它要求通过各个治理主体组织之间的竞争和协作，以实现“1+12”的整体效果。随着高校监察体制改革，高校纪检监察机构也开始介入师德师风建设，还有的介入了师德失范行为处理。通过协同治理理论的指引，让学校内部的各治理主体分工协作、发挥合力，改善师德失范行为的治理效果，是师德失范行为处理制度的时代意蕴。（二）公立高校师德失范行为处理制度的政策依据实体法的主要功能，在于规定和确认权利和职权以及义务和责任。在师德失范处理制度中，十项准则 明确规定了教师的师德底线行为并将其作为处理的主要实体规范，但并未在首段明确其法律依据，导致了合法性质疑。只有法律对职业权利的限制和剥夺才更具权威性20。因而，明确 十项准则 的法律依据是研究实践问题的重要基础。梳理现行教育相关法律法规发现，师德实体规范可归为以下四类。一是思想政治素质。一名合格高校教师的政治素质具体表现为理想高尚、信念坚定、态度鲜明与立场坚定21，这是国家对高校教师职业的基本政治要求。我国宪法明确规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，教育法 高等教育法 教师法等要求教师要有爱国主义的基本立场，对中华文明的文化自信，对中国近现代史的正确认知，对中国共产党和社会主义制度的政治认同和对改革开放、中国特色社会主义发展新路的政治认同22。二是个人道德品质。教师法 的“为人师表”首先要求教师在“私德”层面注重个人修养、作风、品行，社会层面处理婚姻、家庭问题、邻里关系以及政治思想意识的道德素养和道德水平等方面的问题23，要求教师在各个方面率先垂范，做学生的榜样。三是教师职业道德。“为人师表”还要求遵守职业道德准则与行为规范，这是师德概念中最核心的范畴。中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见 明确指出，要强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责。高等学校教师职业道德规范明确规定高等教师的职业道德包括爱国守法、敬业爱生、教书育人、严谨治学、服务社会、为人师表等六个方面，突出强调教师的理想人格和社会责任。四是学术伦理规范。高校的三大职能是培养人才、发展科技、服务社会。学术研究作为高校教师的重要工作内容，要求教师在开展学术研究时必须遵守学术伦理规范。中华人民共和国科学技术进步法 高等学校预防与处理学术不端行为办法 科研失信行为调查处理规则对科学研究人员遵守学术和伦理规范以及违反规范的惩戒做出了规定。以上四类规定为 十项准则 提供了现行法律依据，但考察教育部 关于高校教师师德失范行为处理的指导意见（以下简称 指导意见）确定的责任追究规范，却发现存在明显的同质化现象：情节较轻的给予惩戒并一揽子取消资格；情节较重应当给予处分的依规给予处分，需要解聘的按照人事管理条例处理；情节严重、影响恶劣的还要撤销教师资格。三类处理是叠加关系，这并不符合比例原则的要求。（三）公立高校师德失范行为处理制度的分析框架“行政机关、行政行为、法律责任”是我国行政法制度的核心范畴24。学界多数人都赞同从行政法角度来理解教育法在法律体系中的地位，但目前一些重要的教育关系已经兼有了介于公法、私法之间的某些新特征，出现了公私法之间的融合，需要多元主体参与。因而，在建立教育的公法管制机制时，常需借助私法的某些手段，通过发挥当事人的主观能动性来共同参与教育管理，促进法律目标的实现。反之，在构建具有私法性质的教育自治环境时，也常需引入公法措施，发挥政府在法律调整方面的优势25。在 指导意见 中就有了“自觉加强师德修养”等倡导性的规范。经济法就是公法与私法相融合的法律，“主体行为责任”分析59框架最先用于分析经济法领域中的税制要素法律关系，现代经济立法都是以主体、行为和责任作为其基本要素来进行设计，这奠定了此分析框架的普遍适用性，可以较为全面、深入、有效地对制度本身的内容和结构进行研究。2021 年 11 月的 中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）明确规定，师德失范是教师违反法定义务、教师职业道德和行为准则等行为，所在学校或者其他教育机构应当及时制止、责令改正并进行批评教育，同时视情节按照法律法规、国家有关规定或者合同约定给予相关处理或处分。这正是采用了主体、行为和责任的基本要素进行设计。另外，在追究主体相关行为的责任时必须通过一定的程序，这正是法治精神的体现。上述研究分析了高校师德失范行为处理的理论基础和实体依据，明确师德失范行为处理是高校行使公权力的行为，主体、行为、责任要素充分。有学者曾指出，高校师德评价的特点和争议主要集中在处理依据、处理原因、处理程序、处理结果四个方面26。由此，笔者结合高校师德失范行为处理制度的运行实际，构建“主体行为责任”的分析框架，从公权力和相对人两个维度，设置主体、行为、责任方面的要素指标（见表 1）对案例进行分析。主体层面，即研究师德失范案例中谁负责受理、调查、处理，哪些主体可被师德失范处理。行为层面，即研究公权力认定师德失范行为的规范是什么，又是依据哪些规范对相对人进行处理，处理依据是否溯及既往，按照怎样的程序进行，相对人被处理的失范情形包括哪些，情节如何。责任层面，即研究公权力追究了相对人哪些责任，属于什么类型，相对人如何进行权利救济。三、公立高校师德失范行为处理制度的实践问题考察从 2020 年 9 月 5 日起，笔者运用互联网信息采集和处理技术对互联网上的“师德”信息进行抓取聚类，以周为单位保存当周热度高的师德负面事件信息，截至 2022 年 9 月 4 日，共统计到443 起事件。剔除不相关事件和官方已经澄清的事件后，得到涉公立高校案例 71 件作为本文的分析样本，其中包括中管