公共分配秩序论视角下的共同...论基础、失序表现与优化对策_于海峰.pdf

地方财政研究 2023 年第 2 期公共分配秩序论视角下的共同富裕：立论基础、失序表现与优化对策于海峰葛立宇（广东财经大学，广州 510320）内容提要：党的二十大报告提出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。财政作为国家治理的基础和重要支柱，亟需形成良性的公共分配秩序，切实发挥在推动共同富裕中的重要作用。本文从顶层设计角度研究了公共分配秩序促进我国实现共同富裕的机理逻辑，在理论上探讨了公共分配秩序的概念、原则和特征，并在分配结构、分配制度、分配方式三个领域归纳了我国公共分配失序的主要表现形态，最后提出优化我国公共分配秩序的政策建议。关键词：共同富裕财政制度财政收支公共分配秩序中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)02-0009-12收稿日期 2023-02-09作者简介 于海峰，财政税务学院教授，博士生导师，研究方向为财政理论与政策；葛立宇（通讯作者），财政税务学院、广东地方公共财政研究中心讲师、硕士生导师，研究方向为财政理论与政策。一、引言共同富裕是中国式现代化的题中之意。党的二十大报告提出，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征，这个历史性论断深入贯彻了“坚持人民至上”的发展观，体现了党的一切行动指南都来自人民、为了人民、造福人民，发展成果由人民共享。共同富裕实际上包含两层含义：第一要富裕，第二要共享（李实，2022）。需要明确的是，单纯依靠发挥市场作用不能实现共同富裕，市场与政府的有机结合才是共同富裕的根本途径，更好发挥政府作用才能避免两极分化（周文和何雨晴，2022）。党的二十大以后，在继续推进高质量发展，持续做大国民经济总规模的基础上，我国需要格外重视政府主导的收入分配问题，注重在做大“蛋糕”的基础上分好“蛋糕”。从这个视角出发，财政分配在我国实现共同富裕的过程中发挥着基础性、支撑性和保障性的作用。当前，从财政分配视角探讨我国的共同富裕问题，已经引起学术界高度重视，并且积累了较为丰厚的学术成果。在财政收入效应方面，相关学者提出要正确专题策划：财政与共同富裕9地方财政研究 2023 年第 2 期认识促进共同富裕的税收力量。例如杨志勇（2022）认为需要明确不同发展阶段促进财富创造的税制改革任务，区分税制改革的短期和中长期任务，而且税制改革也并不是万能的，需要有超越税制改革的补救思路。马金华等（2022）认为税收是国家宏观调控的重要经济杠杆，其经济效应可以推动高质量发展，其本质可以取之于民、用之于民、造福于民，其调节效应可以缩小贫富差距，未来要正确处理税收与经济发展、收入分配之间的关系，协调发挥税收的经济效应和调节效应。于海峰和葛立宇（2023）认为应进一步加强税收在初次分配、再分配、第三次分配三个环节的调节作用，在不同环节，税种载体和政策手段也要有所区别和侧重。在具体税种发挥的作用方面，大多数学者较为重视个人所得税的收入再分配作用。例如韩秀兰等（2022）参照世界银行关于共同富裕指数（SPI）和共同富裕溢价指数（SPPI）的定义提出，我国个人所得税政策既要动态提升个人所得税费用扣除标准，确保低收入者不被征税，又要消除费用扣除标准提高导致的个人所得税调节的累退性，还要加强对高收入者特别是新业态下极高收入者收入的监管力度，实现 SPPI 的提升。黄朝晓（2022）认为，借鉴国际经验，我国个人所得税标准减除费用应考虑实际负担人数，差异化减除费用未考虑纳税人收入情况、纳税人及被供养家属是否残疾、抚养子女的纳税人婚姻状况、赡养老人年龄，造成纳税人减除费用扣除不足等问题。当前的研究聚焦于如何完善收入公平分配的具体税收制度和政策，缺乏从理论高度系统性提出税收再分配的原则导向和科学方式。在财政支出效应方面，大多数学者肯定了我国财政支出对于缓解我国收入分配差距的积极作用。例如郭庆旺等（2016）利用 UL 模型和 2007 年住户调查数据，分析了政府转移性支出对居民收入分配的影响，测算结果表明政府转移性支出可使居民整体、城镇居民和农村居民的收入不平等程度分别缩小 10.53%、21.1%和 2.37%，政府转移性支出对居民收入分配的纵向效应明显、横向效应微弱，同时再排序效应较强。李实和杨一心（2022）分析了推动基本公共服务均等化对巩固脱贫攻坚成果、推动高质量发展、形成合理收入分配格局的作用，提出要动态满足群众基本公共服务需要、扩大并优化配置各类服务资源、持续推动基本公共服务供给方式创新、降低基本公共服务享有的户籍关联度、发挥法治和数字化改革引领作用的路径建议。当然，我国当前的基本公共服务和社会保障水平还处于较为初级水平，完全实现均等化目标和达到较高的社会保障标准还需要一个较长的渐进性历史过程。相关学者也提出，一方面需要以需求导向探索基本公共服务供需衔接机制，以价值共创推进基本公共服务共同体建设，围绕实现共同富裕的关键目标，优化资源布局，深化体制改革，促进基本公共服务高质量发展和高效能供给（姜晓萍和吴宝家，2022）。另一方面，也要进一步完善发展型、适应性和可持续的社会保障制度，突出社会保障旨在促进社会公平和共享发展成果的功能，着力缩小社会保障的城乡差距、地区差距和人群差距，规范社会保障体制机制建设并提升其治理效能（杨穗和赵小漫，2022）。总体来看，现有学术成果主要集中于从发现专题策划：财政与共同富裕10地方财政研究 2023 年第 2 期习近平.在哲学社会科学工作座谈会上的讲话.人民出版社，2016年，第 19 页。问题、研究问题、解决问题的视角探讨财政收入和支出对于共同富裕的政策影响或制度效应。但实现共同富裕，学界不仅需要分析解决收入分配差距过大的具体现实问题，从长远来看，更为重要的是要进行财政分配理论的突破创新，并在创新理论指导下，统筹考虑我国财政收入与支出的政策效应，重构我国的财政分配概念、理念、原则和功能，从而在财政分配秩序的顶层设计视角上，为实现我国共同富裕目标打下坚实、稳固的制度基础。基于此，本文提出了公共分配秩序的概念、原则和特征，然后从公共分配结构、制度、方式三个方面分析了我国公共分配失序主要表现，最后提出了构建我国良性公共分配秩序的政策建议。二、公共分配秩序论的立论基础（一）公共分配秩序的概念界定新中国成立后，我国财政学曾经形成过“国家分配论”“货币关系论”“价值分配论”“剩余产品决定论”“社会共同需要论”等一批理论思想成果。这些学术成就对于初步确立社会主义财政体制发挥了积极的历史作用。党的十一届三中全会开启了改革开放的伟大进程，自此财政学理论创新打开了新的广阔空间。党的十四大后，我国正式确定社会社会主义市场经济体制，财政学在梳理政府与市场的关系中，逐步形成了公共财政论。既然财政就是国家财政，又为何加上“公共”二字，成为公共财政呢？其原因就在于，市场经济要求财政的“公共性”，决定着财政具有“公共性”，公共财政就成为市场经济下特有的财政类型，具有“弥补市场失效”“提供一视同仁服务”“非市场营利性”和“法治化”四大基本特征，它们分别从不同的侧面，表现了财政所具有的“公共性”（张馨，2022）。公共财政论是在市场经济基础上研究我国财政模式和运行规律形成的理论结晶，在我国财政理论研究和实践操作中，都占据主流地位（于海峰和葛立宇，2021）。当前，面对共同富裕的历史性目标，财政作为国家治理的基础和重要支柱，我们认为财政学基础理论可能需要与时俱进的理论定位和实践空间。理论需以我国实际为研究起点，加强对中国财税体制建设新理念、新思想和新战略的研究阐释，从而提出具有主体性、原创性的理论观点。我国财政理论话语权的构建，一方面，应以分析为前提，以继承为原则，将体现财政分配共性的重要概念有效利用；另一方面，需要结合国情创新性地“提炼标识性概念”，打造符合中国实际的新概念、新范畴、新表述（樊丽明，2022）。面向共同富裕的时代要求，我国财政理论在公共财政论的基础上，有必要通过引入公共分配秩序论进一步对公共财政论进行完善和补充，并指导新的实践。需要指出的是，“公共分配秩序论”不同于“国家分配论”，国家分配论是将财政理解为以国家为主体的分配活动和分配关系，即包括了企业内部剩余价值的初次分配，也包括了政府主导的二次分配。而公共分配秩序论虽然也是以公共权力为基础，却是在市场经济对资源配置发挥决定性作用基础上，政府财政行为在收入分配领域对市场专题策划：财政与共同富裕11地方财政研究 2023 年第 2 期机制的回应或修正行为，因此，公共分配秩序论是“公共财政论”基础上的继承、补充和发展，两者是继承和发扬的关系，而不是替代或扬弃的关系。公共分配秩序的概念可以定义为以正义、公平的价值理念为指导，将共同富裕确立为主要目标，通过财政、税收等公共权力工具，构建起国家、单位、家庭以及个人之间的良性收入、财富分配机制。政府主导的公共分配秩序直接面向市场和社会，在初次分配中，注重对企业的生产、销售等环节进行调节，从而影响生产要素的市场价格，完善按要素分配政策制度。在二次分配中，注重运用税收、转移支付、公共服务等财税政策工具，增加低收入群体收入、合理调节高收入、扩大中等群体比重。在第三次分配中，注重发挥社会道德的示范效应，积极引导社会各界人士进行慈善公益。公共分配秩序贯穿三次分配环节，调节国家、企业和居民的收入、财富分配，良性、有序、正义、公平的公共分配秩序直接关系到国内需求，是一国国民经济实现可持续发展的内生动力来源。因此，公共分配秩序需要系统谋划、顶层设计，必须在国情基础上，结合发展目标，构建长效机制。（二）公共分配秩序的原则导向如何保障公共分配秩序正义，如何形成良性的公共分配秩序，是建立公共分配秩序论必须要回答的理论问题。财政一方面连接市场，需要处理经济问题；另一方面连接政治，处理经济问题需要政治指导和行政程序。因此，财政学基础理论的创新既需要经济学思想和方法论的启迪，也需要政治学前沿理论的引领，尤其是当代政治思想结晶的指导作用尤为关键。构建我国当代良性的公共分配秩序，需要深入研究如何在价值追求上，确立公共分配秩序公平和正义的思想根基。一是要坚持人民至上。党的二十大报告指出，一切脱离人民的理论都是苍白无力的，一切不为人民造福的理论都是没有生命力的。公共分配秩序要坚持人民主体地位，分配的制度、程序、方法要充分体现人民意志、站稳人民立场、激发人民创造活力，发挥人民群众积极性和主动性。分配的结果必须维护人民根本利益，增进民生福祉，发展成果要由人民共享，现代化建设成果要更多更公平的惠及全体人民。现阶段要积极研究和推进如何通过各种途径和方式确保人民参与公共资源分配程序，积极研究和推进如何保证人民依法实行财政民主协商、决策、监督，发挥人民群众在预算管理、财政监督、绩效评估中的当家作主作用。二是要坚持全面依法治国。党的二十大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。我国的公共分配制度、结构和方式必须全面贯彻依法治国精神。要研究和推进财税重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进财政分配公正、保障税收公平。要研究和推进如何深化财税体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，完善行政执法程序，健全财税行政执法的裁量基准。在关系群众切身利益的重点公共资源分配领域，要确保有法可依、执法必严、违法必究。专题策划：财政与共同富裕12地方财政研究 2023 年第 2 期三是要发展全过程人民民主。党的二十大报告指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。民主既是政治合法性的来源，也是财政资源分配的权力基础，在财税领域贯彻全过程民主原则，既要注重机会公平、程序正义，也要保证经济发展成果在所有成员之间较为平均的分配。实施全过程民主，必须充分发挥人大代表、公民参政议政的作用。要依法通过各种途径和方式确保人民管理公共资源分配程序，扩大人民有