高校整体支出绩效管理探析_单英贤.pdf

Finance&Accounting财务与会计2023 0272 高校整体支出绩效管理探析摘 要：在当前全国财政处于紧平衡的大背景下，高校教育资金需求与有限的资源之间的矛盾突出。本文结合当前高校面临的收支矛盾和当前高校整体支出预算绩效管理现状，初步探析高校整体支出预算与绩效一体化管理，推动高校以结果为导向、以效益为引领，优化资源配置，提高资金使用效益。关键词：高校；预算；绩效；整体支出预算与绩效一体化中图分类号：F812.3 文献标志码：A 文章编号：1003-286X（2023）02-0072-06单英贤 李琳 赵文超 曹博艺作者简介：单英贤，中央美术学院财务处副处长，高级会计师；李琳，中央美术学院财务处，高级会计师；赵文超、曹博艺，中央美术学 院财务处。高校在为社会培育高素质人才的同时，既保证人才培养和学科建设质量，又要在科学研究和社会服务领域发挥重要作用，这需要充足的资源作为后盾。在当前全国财政处于紧平衡的大背景下，高校教育资金需求与有限的资源之间的矛盾更加突出。全面深入开展高校整体支出绩效管理工作，落实整体支出中预算与绩效一体化管理，不仅是缓解高校收支矛盾、优化资源配置、提高资金使用效益、提升财务管理水平的重要抓手，也是提升高校治理能力和水平的必然要求。一、高校整体支出绩效评价的必要性高校整体支出绩效管理围绕高校职能、教育行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量高校整体及核心业务实施效果，推动提高高校整体绩效管理水平。高校整体支出绩效管理与高校战略是相互依存、互为表里的关系，高校的发展战略需要资源支撑，预算安排以战略引导为基础。首先，将高校整体支出绩效管理同高校长远发展战略联系起来，高校预算绩效管理能够完善高校治理结构，落实高校战略，提高控制水平；其次，高校的发展战略和高校的总体战略都是为了实现长远发展，需要将各个具体工作落到实处；最后，将高校年度实现目标与中长期战略发展规划有机结合，阶段性落实高校整体战略目标，通过整体支出绩效管理分析差距、反馈调整，不断强化高校自身特有的竞争优势，来达成既定的战略目标。高校内涵式发展的基本任务是培养人才，以教育质量为核心，加强师资队伍建设，为各个行业输送高质量人才，全面支持社会经济建设和发展。高校通过整体支出绩效管理强调资金效益的重要性，推动高校以结果为导向、以效益为引领，准确定位，将有限的教育资源合理分配是高校内涵式发展的必然要求。二、高校整体支出绩效管理现状（一）整体支出绩效管理意识不足高校非营利性质机构的属性决定了其在经费上的管理更加强调预算安排，对预算执行绩效还不够重视。长期以来，高校形成了“重合规、轻绩效”“预算绩效 两张皮，貌合而神离”的工作现状。部分高校预算绩效管理体制建设不够完善，存在绩效目标和主体责任不够明确、绩效评价方式简单和缺乏有效的奖惩机制等现象，导致高校一些部门对预算绩效管理重视程度不够，预算绩效意识不足。（二）整体支出绩效指标体系及评价机制不完善高校职能的多元性决定了预算绩效管理的目标具有综合性、复杂性和难以量化等特点，高校设置绩效指标和量化政府会计专栏Finance&Accounting2023 02财务与会计73政府会计专栏指标值时需要全面考虑各种影响因素，确保后期监督和评价的可操作性，因此指标设置难度较大，尚存在以下问题：1.忽略了项目支出预算绩效与整体支出绩效的区别。高校承担着教育教学、科学研究、人才培养和社会服务等多种职能，经费用途具有多样性，整体支出绩效管理相应具有较强的复杂性。区别于对单个项目支出的绩效评价，整体支出绩效管理是针对高校的职能、年度重点工作、年度重点项目、年度所有资金收支、管理运行和产出效益等方面进行综合评价，旨在全面反映高校的绩效情况。但实际工作中，部分高校只是简单地将基本支出和各个项目支出绩效指标拼接在一起作为整体支出绩效指标体系，导致高校整体支出绩效指标设置与专项资金指标设置重复，且不能全面反映学校发展的核心任务，在高校治理中的作用无法充分发挥。2.整体支出绩效指标体系构建难度大。各高校、各学科专业的实际情况不尽相同，不同学科之间成果输出的内容和难度不同，不同的经费用途产生的效益和产生效益的周期不同，若简单套用共性模板，单纯用论文发表数、取得国家奖项数量等指标去评价不同高校的预算绩效，对于小规模特色专业高校来说缺乏客观性和合理性，产出指标与总体目标的对应关系也未得以充分考虑。如果绩效指标值不统一，各高校之间又难以形成有效的横向对比。3.整体支出绩效评价机制不完善。部分高校没有出台预算绩效评价管理办法，对于组织部署、工作细则等内容没有明确。由于高校整体支出绩效评价需要对所有部门绩效进行评价，涉及不同专业知识，若只依赖于财务部门很难进行。一方面，部分高校评价指标权重分值设置随意，过分强调年度重点任务产出指标权重分值，对效益和满意度指标考虑不足，而且不同高校之间绩效评价标准不统一，无法在高校之间进行对比，导致绩效评价结果不科学。另一方面，评价周期不够合理。高校人才培养、学科建设、师资队伍建设和基本建设等业务活动绩效具有一定的迟滞性，产出成果需要在较长时期甚至3 5年才能显现，部分指标很难在短时间内量化考核。因此，按预算资金下达年度对项目进行绩效评价，难以保证项目绩效评价结果的科学性、准确性。4.绩效评价结果反馈应用不到位。高校可以通过整体支出绩效评价结果的反馈和应用强化激励约束，指导预算安排，提高整体工作效率和管理水平。从目前情况来看，高校普遍缺乏有效的激励约束，预算安排与预算绩效评价结果相关联的管理机制尚未建立，资金的使用效益对下一年的预算安排影响不大；预算绩效评价结果与相关责任人业绩考核也不强相关，难以调动相关人员预算执行的积极性和主观能动性，一定程度上影响了高校预算绩效管理的水平；部分高校只重视预算资金执行进度的考评，对预算资金执行效果关注度较低，导致预算绩效评价结果可参考性不大，经费紧张与资金使用效益不高的情况并存的现象依然突出。此外，高校整体支出绩效评价的结果反馈一般只提供给相关管理部门和学校管理层，高校师生和社会大众对于整体支出绩效评价情况不了解，不能实现社会监督，不利于吸收各界意见，完善预算绩效管理工作。（三）整体支出绩效管理信息化建设落后整体支出预算与绩效一体化管理是一项动态而复杂的系统工作，预算编制、预算执行、绩效监控、绩效评价等各环节均离不开全流程信息技术的支撑。当前高校的预算绩效管理的信息化建设相对滞后，尚未有真正成熟且适用高校的预算绩效管理一体化系统，大部分高校仍旧依靠人工来收集、传递、整理和分析数据信息，导致绩效管理工作效率低下。虽然各业务部门都有自己的信息系统，但普遍缺乏信息集成共享平台，各业务部门数据相对分散，未能实现资源共享、数据交换以及信息对接，信息不对称现象明显，难以有效满足整体支出绩效管理对于大规模数据采集、整理和深度分析的要求。三、如何有效开展高校整体支出绩效评价（一）树立预算与绩效管理一体化理念，强化整体支出绩效意识高校整体支出绩效评价的对象是高校使用的所有资金，涉及学校方方面面的工作。即使其核心是财务管理，但是任何一个独立的部门都难以站在学校的高度完成该项工作，更无法保证评价质量。这就要求高校健全机制体制，全员参与，树立预算与绩效管理一体化理念，强化整体支出绩效意识。高校应设立专门机构、配备专业人员，在校内预算决策机构的指导下负责全校预算绩效管理工作；制定预算绩效管理制度和实施细则，明晰预算绩效管理流程，明确关键业务环节的权责分工，对绩效目标的设置、各部门职责、绩效评价和绩效评价结果运用等内容予以详细说明，为实际工作提供明确、可操作的指导依据。（二）建立完善的整体支出绩效评价体系，增强评价的Finance&Accounting财务与会计2023 0274 科学性完善的整体支出绩效评价体系是高校实现预算与绩效管理一体化管理的基础，绩效目标引导预算执行，绩效评价指导预算安排，所以整体支出绩效评价体系应具有稳定性、科学性和权威性的特点。1.设置原则。高校整体支出绩效评价体系应该是一个综合性的指标体系。整体支出绩效指标要具有高度关联、指向明确，重点突出、细化量化，合理可行、相互匹配的特点。在指标体系设定过程中，注意始终保有“整体意识”，避免工作简单加总或重复。由于高校职能的多元性，政府和社会对高校的要求也比较多，这使得高校具有多目标的特点，但作为整体支出绩效目标，应当能够突出重点。此外，整体支出绩效目标设置应相对稳定，不同于项目支出绩效评价的“一事一议”，高校职能基本恒定，所以整体支出绩效指标体系也相对稳定。但在实践中，如果预算执行过程中有遇到不可抗力因素影响到高校预算执行和办学活动的开展，要根据变化了的环境和情况对绩效目标进行动态调整。2.指标设置。建立完善的整体支出绩效评价体系。首先，要结合单位中长期规划和年度工作计划，明确年度主要工作任务，预计本单位在本年度内履职所要达到的总体产出和效果，将其确定为单位总体目标，并以定量和定性相结合的方式进行表述。其次，依据高校整体预算绩效目标，结合各项具体工作任务和高校经费使用特性，梳理出最能反映工作任务预期实现程度的绩效指标。通过收集相关基础数据，明确指标值确定依据，并结合年度预算安排等情况，确定绩效指标的具体数值。指标值的设定要在考虑可实现性的基础上，遵循科学、合理、可衡量和重点突出的原则，以充分发挥绩效目标对预算编制执行的引导约束和控制作用。（三）落实整体支出绩效监控和评价整体支出绩效监控评价是以预算资金为主线，对高校整体业务活动收支管理和成效进行全过程监控绩效评价，分析高校资源配置有效性和资金使用效益，为高校的科学决策和规划提供支持。整体支出绩效监控评价贯穿资金使用的全部过程，涉及到业务活动开展的事前、事中、事后全过程监控评价，是一个动态循环的过程。在监控与评价的内容上，主要包括对高校整体支出预算资金分配情况，绩效目标和绩效指标的设定情况，绩效目标的实现程度，资金投入的产出情况和取得的效益情况，预算资金执行情况和内部控制制度执行情况的监控评价等。在监控与评价方式上，主要以高校内部开展监控与各部门自评为主，高校要完善预算绩效管理跟踪问责机制和预算执行提醒、通报制度，重点关注年度重点工作任务绩效监控评价。预算执行中发现偏离绩效目标的情况要及时分析原因，督促整改或收回预算资金。为提高预算绩效评价的工作效率和质量，高校也可以委托专家或第三方专业社会机构，充分借助专家和第三方的专业力量，通过细化评价要求、优化评价流程、规范评价要素，来保障评价质量，完善预算绩效管理工作。在监控与评价周期上，高校可结合实际对不同的业务政府会计专栏图/李卓Finance&Accounting2023 02财务与会计75活动分别设置年度绩效评价和长周期绩效评价。高校人才培养、科学研究等核心任务的产出成果是一个慢慢积累的过程，资金投入会带来一定的年度成效，但几年后的产出成果更值得期待，因此，单独评价一个预算年度绩效不够科学。高校可以结合教学科研等核心业务活动所处的周期阶段，每3 5年开展一次长周期、宽视域的整体支出绩效评价；对基本建设项目等资金量大、风险高的项目实施全生命周期绩效评价，通过对项目年度绩效运行状况和项目完工绩效目标完成情况评价，对项目进行全过程监督管理。（四）加强预算整体支出绩效评价结果应用绩效评价结果的应用既是预算绩效管理的终点，又是预算分配的起点。高校通过分析预算执行中绩效目标完成情况和资金使用效益情况调整预算安排，及时优化资金投入，合理配置资源，将重点资源向绩效结果好的教学科研等业务活动倾斜，对绩效结果差甚至影响高校整体发展的业务活动予以暂停或取消。通过绩效监控评价分析高校管理制度的落实及执行情况等内部控制管理方面存在的问题和漏洞，提出改进意见，实现内部控制管理与整体支出绩效管理相互促进，提高高校管理效率和履职效能。及时将绩效评价结果向社会公开，接受社会力量监督，充分吸收各界意见，回应社会关切，增强高校的社会责任感，提高高校培养优秀人才的能