高校预算绩效管理存在的问题及对策探析_鲍晖.pdf

2023年3月（下）/总第329期 25企业监管1引 言预算绩效管理是推进高校预算资金管理精细化的重要手段，也是国家优化配置教育资源的重要依据。近年来，加强高校预算绩效管理已形成社会共识，但实际工作的开展仍存在局限，管理效果有待提升。面对财政资金供应总量收紧的总体形势，高校如何通过加强全面预算绩效管理，向管理要效益，以绩效保发展，成为当前的重要 任务。2高校实施预算绩效管理的意义2.1 落实国家政策要求近年来，国家政策和制度从不同层面对预算绩效管理进行了规范，明确规定要开展全面预算绩效管理，以绩效为导向，对预算工作过程进行监督和评价，充分应用评价结果。2019 年教育部发布了指导实施全面预算绩效管理的管理制度，要求所属单位制定方案，组建管理队伍，规划和逐步落实全面预算绩效管理工作。构成高校预算资金主体来源的是财政拨付的基本和项目资金，为了实现和保持财政资金的效益最大化，必须顺应政策要求，推动预算绩效管理工作提质增效。2.2 改进高校预算管理体系当前财政形势下，高校应调整预算管理体系，将管理重心从执行过程转换到执行效果。一方面，合理调整预算结构，统筹财政资金投入方向，提高资金支出的综合使用效益；另一方面，根据预算动态运行的需要构建全面、全程、全员的综合预算管理体系，明确执行责任、落实绩效评价，通过加强绩效管理促进预算精准高效运行。2.3 提高高校治理能力完善高校现代治理体系的核心是提高治理能力，而预算绩效管理是提高治理能力的有效措施。绩效管理提高了对预算执行效果的要求，促进高校加强运行和管控能力，提高运行效率；绩效管理加强了对预算的监督，有利于及时发现风险和纠正偏差，提高高校风险防范能力；绩效管理满足了对预算进行评价的需要，分析执行效果和绩效目标的差异，随时调整战略措施。3高校预算绩效管理存在的问题3.1 预算绩效管理目标不明确绩效管理是贯穿于预算工作全过程的重要内容，目前高校预算绩效管理存在的问题及对策探析 鲍晖（北京联合大学）摘要：高校开展预算绩效管理，不仅是国家财政管理政策的要求，更是改进预算管理体系和提高治理能力、促进事业健康发展的必然需要。目前，高校预算绩效管理工作在目标确定、机制建设、范围拓展、成果应用等方面存在一些需要解决的问题，主要表现在：预算绩效管理目标与业务管理目标契合度低，不能清晰反映高校业务运行效益；缺少全面系统的预算绩效管理制度，管理职能分配不明确，尚未形成健全的管理流程；预算绩效管理范围不全面，缺少符合单位实际情况的绩效管理层级体系；预算绩效评价缺乏客观标准，评价结果与预算执行结果脱节；对预算绩效管理结果的整体应用不足；预算绩效管理的信息化系统间缺乏整体联通和整合。针对上述问题，高校应强化预算绩效管理理念，确定与业务管理目标融合统一的预算绩效管理目标，传导预算绩效管理意识，逐层压实管理责任；建立预算绩效管理机制，落实管理制度、管理职责和管理流程建设；拓展预算绩效管理范围，开展全口径、多层次、全过程动态预算绩效管理；完善预算绩效评价，不断加强和落实成果应用，按照预算绩效信息管理平台模式建设和整合现有管理系统，整体提升预算绩效管理实效。关键词：高校；全面预算；预算绩效管理26 2023年3月（下）/总第329期鲍晖：高校预算绩效管理存在的问题及对策探析多数高校对预算绩效管理的定位认识不足，影响了绩效管理目标的确定。高校领导层未能将学校发展规划与预算绩效管理融会贯通，尚未形成支撑发展战略的整体绩效管理目标。相对于预算绩效而言，领导层更为关注预算的执行过程和完成进度，未形成良好的预算绩效管理氛围。管理层和业务部门普遍认为，预算绩效管理就是配合财务部门完成规定任务，缺乏主动参与，预算绩效管理目标与业务管理目标契合度低，不能清晰反映高校业务运行效益。3.2 预算绩效管理体制不健全第一，缺少全面系统的预算绩效管理制度，多数高校仅在预算制度中对绩效评价进行原则性规定，缺乏指导实际工作的操作标准，缺少对绩效管理工作实施过程、责任归属、考核激励等进行规范的相关制度；第二，预算绩效管理职能分配不明确，高校绩效评价工作一般明确规定由审计或财务部门负责，但是对预算执行、分析、监督等工作缺少统一规划和组织，职能归属不清晰；第三，尚未形成健全的预算绩效管理流程，工作中缺乏标准化执行依据，容易导致随意操作，影响工作质量。3.3 预算绩效管理覆盖范围不全面目前高校普遍开展了财政经费项目的绩效评价和新增、重大项目预算确定前的绩效评估，除此之外，对列入预算的其他经费绩效管理情况关注不足，绩效管理覆盖面有限；部分高校预算绩效管理浮于表面，仅满足于应对报告和检查，缺乏整体规划，尚未形成配合全面预算的绩效管理层级体系；绩效评估和评价侧重于对预算可行性和完成情况的分析，未覆盖预算编制、执行、调整等事前、事中绩效控制、监督及考核等内容。3.4 预算绩效管理成效不明显高校开展的预算绩效评价以自评为主，缺乏客观标准，评价结果的落实和执行不力，起不到通过评价改进预算执行效果的作用；推进预算绩效管理结果应用方面缺乏有效的机制和手段，管理结果闲置，不能起到指导和优化预算资金分配的作用；预算绩效管理工作信息化水平有待提升，现有的管理系统彼此独立，缺乏集约化整合和互联互通。4高校加强预算绩效管理的对策4.1 明确预算绩效管理目标4.1.1 强化预算绩效管理理念高校领导层应率先树立绩效管理理念，站在促进和保持学校可持续健康发展的战略高度，做好顶层设计，将预算绩效管理理念融入预算编制、执行、分析、监督的全过程，在全校范围形成“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理观念，引导全校各部门提高绩效意识，参与绩效管理，关注绩效成果。4.1.2 确定预算绩效管理目标高校应结合自身发展目标，在综合考虑预算资金投入方向、成本费用控制、社会责任履行和综合效益实现的基础上，按照“指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配”的要求确立预算绩效管理目标。首先，要全面分析学校的主要职能和中长期发展规划，明确特色发展方向，按照为预算业务提供指导和服务的要求构建绩效管理总体目标；其次，要按照教学、科研、学生管理、校园建设等方向对总体目标进行细化分解，形成投入与产出相结合、成本与效果相结合、长期与短期相结合的预算绩效管理目标体系，保证绩效目标与业务管理目标融合统一。4.1.3 传导预算绩效管理意识全员参与是高校财务预算绩效管理必备的基础条件，必须整体组织，分层落实，在全校范围内提高预算绩效管理意识。学校应明确对单位、管理、业务执行等不同层面的预算绩效管理要求，逐层压实管理责任，促使全体人员形成主体意识，自觉落实预算绩效管理工作；各部门应主动对标预算绩效管理目标，围绕目标从专业角度加强对工作人员的培训，要求并监督其将预算绩效管理与本职工作相结合，提高参与意识；学校应多角度、多形式、多频次开展预算绩效管理宣传教育，形成“全员绩效”氛围，帮助全体人员建立责任意识，提高开展预算绩效管理工作的内生需求。4.2 健全预算绩效管理体制4.2.1 建立预算绩效管理制度高校应根据实际工作情况，建立和完善本单位预算绩效管理制度。预算绩效管理制度应充分结合本单位办学特点和业务需求，起到指导预算执行和控制业务实施的作用。制度内容应全面覆盖预算绩效管理工作的各关键环节，包括：绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价组织、评价结果应用、绩效考核激励等，明确规定各环节的责任部门、工作要求、操作规范、考核标准和约束机制。制度形式应多样化、体系化，可以与预算管理制度相结合，也可以形成独立制度，各部门应根据参与程度和重要性原则制订实施细则。制度应及时更新和修订，保持实效性，保证预算绩效管理工作的具体过程有规可循。4.2.2 明确预算绩效管理职责高校应统筹组织预算绩效管理工作，成立领导小组或指定责任部门，统一明确各部门的责任分工，指导、协调、督促各部门确定绩效目标，实施绩效监督和分析，组织绩效评价，落实评价结果应用。各部门应合理设置岗位职责，将预算绩效管理职责落实到岗位和人员，做好业务职能范围内的预算执行和绩效跟踪、绩效评价等工作。项目经费的负责人和执行人作为预算绩效管理的直接责任人，在预算的编制、执行、调整过程中应负责落实绩效目标，接受绩效评估、评价和考核，配合完成问题整改。4.2.3 理顺预算绩效管理流程高校应按照预算工作的过程，规范事前、事中、事后绩效管理流程，包括绩效目标的设定和事前绩效评价、绩效运行监督和绩效评价组织、绩效考核和评价结果的应用2023年3月（下）/总第329期 27鲍晖：高校预算绩效管理存在的问题及对策探析等。流程应按照内部控制原则进行构建，明确各部门管理要求、具体工作内容和操作程序，标注应关注的风险因素和必要的防控措施。此外，流程中须明确规定各部门对预算绩效管理情况进行监督检查的环节和方法，通过规范流程，保证预算绩效管理操作统一，质量可控，结果可比。4.3 拓展预算绩效管理范围4.3.1 开展全口径预算绩效管理高校预算绩效管理的资金范围应按照“横向到边”的要求，将财政资金和各项纳入单位预算的非财政资金全部列入绩效管理范围。在按照上级单位规定对财政项目资金开展事前绩效评估和事后绩效评价的基础上，根据各单位情况，逐步扩大事前绩效评估和事后绩效评价范围，特别是对在预算资金中占比较大的财政基本经费和科研经费等进行评估和评价，加强对预算资金产出和效益的关注、监督和分析；同时，从单位预算整体结构出发，按照重要性原则对预算资金进行分类，分别采用合理可行的方法控制和监督资金执行过程中绩效目标的实现程度，评价和分析资金的使用效果，实现绩效管理全覆盖。4.3.2 开展多层次预算绩效管理高校应以绩效目标为导向，分别从校级整体预算、部门分管经费、预算项目支出等层面开展预算绩效管理工作，按照“纵向到底”的要求，形成多层次管理。管理过程以绩效目标的设定、执行和评价为主线，预算绩效目标由校级、部门、项目目标构成，自下而上逐层申报审批后确定，财务部门、职能部门、项目负责人分别负责按照绩效目标组织校级、部门、项目预算工作，同时负责完成对绩效目标的评价和结果应用。分层设置和运行预算绩效管理职能，财务部门负责校级预算整体组织、统筹经费运行和管理、组织绩效目标审核和结果评价、向学校领导层提供决策所需的绩效管理信息；职能部门负责组织、监督部门分管经费预算实施、完成绩效信息沟通和分类汇总；项目负责人负责执行预算和报告绩效情况。4.3.3 开展全过程动态预算绩效管理高校预算绩效管理须动态覆盖预算工作全过程。预算编制阶段，先开展事前绩效评估，对预算项目的必要性、可行性和经济性进行论证，再以绩效目标的审核结果为基础对预算项目进行排序，结合学校业务需求和预算规模做好项目安排和项目库储备。预算执行阶段，开展绩效跟踪和监督，一方面，关注预算项目执行进度，另一方面，关注项目绩效目标完成情况，通过监督发现问题和偏差，为预算控制和调整提供依据。决算和报告阶段，开展绩效评价，分析评定预算执行过程中对绩效目标的实现情况和完成程度，将评价结果作为问题整改和后续预算安排的依据。4.4 提高预算绩效管理实效4.4.1 完善预算绩效评价高校预算绩效评价应从教学、科研、人才培养、对外交流等方面分别设置常规运行、发展提升、重点特色等不同层面的评价指标，形成相对统一，便于分析比较，同时能充分反映学校特点的预算绩效评价指标体系。评价内容应按照预算执行的层级开展，分别进行学校、部门和项目绩效评价，保证评价结果能够综合反映预算执行效果。对于评价过程中发现的未达到绩效目标或偏离预算目标的问题，须及时开展原因分析，组织责任部门进行整改。除单位自评外，可委托第三方专业机构进行评价，提高绩效评价的客观性和评价结果的可比性。4.4.2 加强预算绩效管理结果的应用高校应落实预算绩效管理结果在工作中的应用。高校应及时落实预算绩效评价结果的反馈，督促项目执行部门对评价中发现的问题进行整改；建立职能部门预算绩效管理考核机制，考核结果直接与下年度预算资金分配挂钩，形成刚性约束；落实绩效激励和责任机制，根据绩效管理落实效果对预算执行、管理人员给予奖励或问责惩罚，促进其自觉开展绩效管理工作；执行预算绩效管理