高校监察派驻模式的法理逻辑与制度构造_石泽华.pdf

收稿日期:20230305基金项目:本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目 新时代党和国家监督体系完善研究(22ZDA040)的阶段性成果。作者简介:石泽华(1994)，男，湖北黄石人，法学博士，武汉大学法学院讲师，主要研究方向:宪法学、监察法学。参见习近平:在新的起点上深化国家监察体制改革，载 求是 2019 年第 5 期。根据 高等教育法 规定，我国高等学校分为普通高等学校和成人高等学校、国家举办的高校和社会力量依法举办的高校等。本文的研究对象主要是国家举办的普通高等学校。为使行文方便，以下简称“公办高校”或者“高校”。高校监察派驻模式的法理逻辑与制度构造高校监察派驻模式的法理逻辑与制度构造石泽华(武汉大学 法学院，湖北武汉 430072)摘要:高校监察派驻机构改革是近年高校纪检监察体制改革的核心，各地探索的路径差异反映了当前社会认知不一和理论供给不足。增加外部监督成分和推进监察全面覆盖论证了高校领域纳入国家监察范围的现实合理性，权力监督原则下基于“根据授权”的合法性链条证立了派驻机构的形式合法性。但该模式仍面临统一监察与行政主管、外部监督与内部监督、学术遵从与监察效能等多对价值冲突。应为高校内部职能监察预留必要制度空间、尊重我国高校学术传统和学术规律、坚持法无明文规定不可为原则。于此基础上，高校监察派驻制度之合理构造是:分类施策，以因地制宜为原则确定派驻类型;统一管理，以纵向约束为原则确定派驻体制;依法授权，以必要适当为原则确定派驻职权;贯通衔接，以相对分离为原则确定工作程序。关键词:高校监察;派驻机构;国家监察全面覆盖;分类施策;根据授权中图分类号:D921文献标志码:A文章编号:10098003(2023)03015110一、问题的提出为了解决监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，本轮国家监察体制改革通过体制机制创新，把行政监察部门、预防腐败机构和检察机关反腐败相关职责进行整合。作为深化国家监察体制改革的重要组成部分，推进高校纪检监察体制改革具有重要意义，高校监察派驻机构改革则是其中核心内容。中华人民共和国监察法(以下简称 监察法)第 12、13 条共同规定了监察派驻的体制、对象和职权等基本事项。中共中央办公厅于 2018 年 10 月印发的关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见(以下简称 2018 年 意见)，要求分类施策推进中管高校纪检监察体制改革。中央纪委国家监委于 2022 年 1 月印发的 关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见(以下简称 2022 年意见)，提出健全完善领导体制、工作职责和工作机制。中共中央办公厅于 2022 年 6 月印发的纪检监察机关派驻机构工作规则，进一步对派驻监督体制机制作出全面规范。不过，由于被监察单位以及监察对象和内容等方面的特殊性，在推行高校监察派驻机构改革的过程中，并非完全没有认识分歧。各地探索的路径差异，反映了当前社会认知不一和理论供给不足。例如，2018 年 意见 针对中管高校派驻改革提到“分类施策”，对此尚无权威阐释;与之相对应，根据十九届中央纪委五次全会部署，不少省份已经完成派驻和授权工作，由此省属高校的改革步伐反似快于中管高校。其次，关于如何理解 监察法 第 12 条规定的“可以”，学界尚有高校领域“派驻原则论”和“派驻例1512023 年 5 月第 3 期(第 38 卷，总第 207 期)法 学 论 坛LegalForumMay，2023No3(Vol38，SerNo207)外论”的争议;围绕该条中的“派驻(监察机构)或者派出(监察专员)”，当前一些省份的省管高校改革采取“专员”模式，一些省份则探索“派驻机构”模式，二者有无异同、利弊几何?关于监察派驻和纪检派驻的关系，有的省份对省属高校纪委书记之任命是“纪委监委派驻高校纪检监察专员”，有的则是“监委派驻高校监察专员”在校内纪委经校内党员代表大会产生背景下，这是否说明两种派驻并不必然同时施行?进一步而论，如果监察专员办公室与校内纪委合署办公，在采取校内纪委与校内监察部门合署办公的高校，这是否也事实上形成了监察专员办公室与校内监察部门之间的合署办公关系?基于国家专责监察与校内职能监察在组织和职能上的差异，关于上述关系是否合理、校内监察部门有无存续必要、如何继续发挥校内监察独特功能等问题，未来或将是讨论热点。此外，派驻机构和专员是否不仅监督(调查)校内中层干部，还监督(调查)校级领导干部?部分高校向其二级单位继续施行派驻有无合理性?派驻机构和专员与其派出机关之间、与其驻在单位及其内部监察部门之间、与其驻在单位的主管部门派驻纪检监委机构之间、与其驻在单位的当地纪委监委之间，在监察对象、管辖范围和职责权限等方面究竟如何划分和衔接?上述许多问题，在改革实践和学理探讨上目前都未达成共识。本文首先从法理层面厘清高校监察派驻模式的基本逻辑，基于其合理性与合法性，指出其内蕴的价值冲突需要通过制度协调予以解决，进而围绕派驻类型、管理体制、授权限度和程序贯通等四个方面探讨此项制度之合理构造，从而将法治思维和法治方式贯彻于高校监察派驻机构改革，以期推进此项改革在法治轨道上行稳致远。二、高校监察派驻模式的合理性与合法性我国 监察法 等规定了国家监察全面覆盖原则、监察对象范围和监察委员会及其派驻机构、派出专员的法律地位。准确理解这些规定，有助于在进一步研究高校监察派驻制度的价值追求，并探索其未来实践路径之前，首先厘清此项改革的合理性与合法性这个前提性问题。(一)高校领域纳入国家监察范围的现实合理性在我国，组织监督、内部监督、行政(国家)监察、法律监督等共同构成了公办高校的“多元监督”格局。其中，高校内部的职能监察、审计监督、人事监管和学术惩戒等形成的“内部监督”体系，在此多元监督格局中发挥着重要作用。将高校领域纳入国家监察范围，具有两个方面的现实合理性。1增加外部监督成分、健全高校监督体系的重要举措。高校治理是国家治理的重要组成部分，高校治理现代化是国家治理现代化对高校治理提出的目标要求。在高校治理体系中，监督体系既是整体的有机构成，也是整体运转的重要支撑，是各种权力正确运行、治理能力不断提升的重要保证。但是，从现实情况看，此前高校监督体系中同级监督与上级监督之间、内部监督与外部监督之间有一定失衡。高校内部监督部门作为内部执纪者，与监督对象同属一校;既要听从党委行政的指挥和领导，接受其工作安排部署，又要对同级党委及班子成员进行监督，由此，其内部监督、同体监督之窠臼难以自除。这些因素使得高校内部监督工作对公权力的监督力量尚有不足。相较于此前行政监察部门对高校的监督，国家监察不仅在监督属性上为高校的政纪自察工作增加了一定的外部监督因素，而且在监督逻辑上直接由监察机关对高校监察对象开展监督，由此超越了行政主管单位与高校之间的管理关系，更具独立性。在推进高校治理现代化过程中，这有助于通过健全高校监督体系，充分发挥外部监督作用、推动公权力良性运行。2有助于实现国家监察全面覆盖、深化国家监察体制改革。强化党和国家自我监督要求实现国家监察全面覆盖，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。结合监察法 第 1 条和第 15 条有关“所有行使公权力的公职人员”和监察对象范围的规定，高校领域是否应纳入国家监察全面覆盖的251法学论坛2023 年第 3 期2022 年 意见 针对“中管高校”的规定是:“中央纪委国家监委加强对中管高校纪检监察工作的统筹领导，中管高校纪委书记担任国家监委派驻监察专员，设立监察专员办公室，与学校纪委合署办公。”据此，中管高校方面上述问题的改革措施是:以派驻为原则、监察专员模式、专员办与校纪委合署办公。对比 监察法 第 15 条第 2 项和第 4 项可知，其并列提及了“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织”和“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位”。范围，关键在于认定高校及其工作人员是否行使公权力、他们行使的是不是监察法 规定的公权力、他们是否属于 监察法 规定的行使公权力的主体等。从职能属性来讲，我国公办高校享有特定范围内的公共权力并负责提供公共产品和服务，由此在该范围内发挥着与政府部门相似的管理职能，既具有一定的国家公权力属性，又具有相应的社会公权力属性。例如，在学位授予、考试招生等方面，高校根据法律法规授权管理相关事务。因此，至少其行使的公共行政权力有必要纳入国家监察的覆盖范围。中华人民共和国监察法实施条例 第 41 条在此基础上规定，监察法 第 15 条第 4 项所称的“公办的教育单位中从事管理的人员”，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育事业单位中，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。有必要指出的是，一方面，高校行使的公共行政权力有必要纳入国家监察的覆盖范围;另一方面，它的这种管理职能仅限于极为专业的特殊领域，故国家监察对其之监督也应基于一定的范围和限度。(二)高校监察派驻机构的形式合法性社会主义国家权力监督原则，是权力制约原则在社会主义国家的具体实践，区别于西方传统的分权与制衡原则。中华人民共和国宪法(以下简称宪法)第 2 条规定了一切权力属于人民的重要原则，以及“人民人民代表大会国家机构”的主权逻辑。在此基础上，我国民主集中制的组织活动原则所形成的一元宪制结构和权力二层级构造，决定了监察机关的宪法定位应当是权力机关之下行使国家监察职能的专责机关，监察机关由权力机关产生，对其负责、受其监督。正是在此基础之上，我国从国家机构序列层面出发，并以“国家监察全面覆盖”为主要特征的国家监察制度始得形成。在上述原则下，基于“根据授权”所形成的合法性链条，在形式层面证立了派驻机构的合法性基础。根据 监察法 第 13 条，监察机构、监察专员如欲履行监察职能，必须以“根据授权”为前提。该授权行为，串联形成了“人民监督人大监督统一监察派驻监察”的不间断正当性链条。基于上述逻辑，发端于一切权力属于人民的正当性链条，得以证成派驻机构之组织及职权的合法性。与此同时，对于“根据授权”之规范含义的解释，直接关涉到高校监察派驻机构的行权依据，进而决定其在我国宪制环境中处于何种地位。三、高校监察派驻模式的价值冲突与制度协调尽管高校监察派驻模式有其现实合理性及形式合法性，但在我国宪法法律框架下，其仍面临着一定的价值冲突。为了在形式合法性的基础上同时保障此项改革的实质合法性，高校监察派驻机构之创设、运行和监督的全过程，都必须遵循宪法和监察法规定。在此基础上，充分梳理高校监察派驻模式所面临的价值冲突，继而探讨其消解之道，是从法理层面厘清高校监察派驻模式之逻辑的关键。(一)高校监察派驻模式的价值冲突如上文述，当前不仅实务界针对高校监察派驻改革存在不同理解和做法，学术界针对高校监察派驻模式也有相当争议。究其根源，这一方面是因为派驻机构本身的法律地位颇为复杂，另一方面也与高校作为被监察单位的特殊性，以及高校监察的对象及内容的诸多特点息息相关。这使得高校监察派驻模式面临着多对价值冲突，其中有三个方面比较突出。1统一监察与行政主管:平行宪制关系下的价值冲突。在我国，公办高校作为教育类公益服务组织，通常有其行政主管单位。从与行政机关的关系看，公办高校是从计划经济体制下的单位制度演变过351石泽华:高校监察派驻模式的法理逻辑与制度构造我国事业单位分为“参公管理”事业单位和普通事业单位，前者并不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度，而是实施与行政机关相同的人事管理制度，即公务员制度;至于普通事业单位，因以提供公共事业产品为主要宗旨，一般不参与公共事务管理，或者虽然参与但限于极为专业的特殊领域，故而并未对其施行“参公管理”。参见秦前红、石泽华:新时代监察法学理论体系的科学建构，载 武汉大学学报(哲学社会科学版)2019 年第 5 期。参见秦小建:中国宪法体制的规范结构，载 法学评论 2021 年第 2 期。参见秦前红:我国监察机关的宪法定位:以国家机关相互间的关系为中心，载 中外法学 2018 年第 3 期。参见姜明安:论监察法的立法目的与基本