公益信托发展模式探析行政管理专业.doc

公益信托发展模式探析 摘 要：益信托是委托人为了社会公益目的而设立的信托，其目的必须有利于全社会或者社会中的部分公众，是市场经济发达国家为了提升社会福利、发展公益事业而创造性地建立的一项财产分配制度和财产管理制度。在英美法上，公益信托又称慈善信托（Charitable Trust），在救济、教育、医疗、卫生等社会公益事业方面发挥了重要作用。本文试图通过解析目前我国公益信托的发展现状，探索我国开展公益信托的模式。 关键词：公益信托；现状；发展模式 Abstract: public trust is the principal to social commonweal purpose and the establishment of the trust, the aim must be to the society or the public, market economy is developed in order to improve the development of social welfare, welfare and creatively established a property of the distribution system and the property management system. In common law, charitable trust and charitable trust ( Charitable Trust ), in relief, education, medical, health and other social public welfare undertakings plays an important role in. This paper attempts to analyse the current situation of the development of charitable trust in China, explores our country to carry out charitable trust model. Key words: public trust in the current development mode 一、益信托概况 公益信托，即指为救济贫困、发展文教科卫、环保、慈善等社会公益事业而设立的信托。公益信托主要分三种类型：一是公众信托——委托人为一定范围内的公众的利益而设立的信托；二是公共机构信托——为促进公共机构的管理发展而设立的信托，可以提高公共机构的运行效率；三是慈善性剩余信托——由捐款人设立的一种慈善信托，捐款人可将一部分信托收益用于自己及家庭的生活，剩余部分转给慈善机构。相比其他传统形态的公益事业组织，公益信托具有非常突出的优点，这得益于信托财产权的独特架构——受托人拥有信托资金的管理运用权却无法享有财产，受益人享有收益却无法触及资金本金。这种架构使得公益信托在存续期间具有得天独厚的优势： （一） 公益信托，有利于保护公益基金的资产不受损失或不被非法挪用； （二） 公益信托，由专家理财，能确保基金的安全； （三） 公益信托，依法保障，有助于基金保值增值。 二、我国公益信托发展现状以及制约因素分析 （一）我国目前公益救灾主要方式 1.我国现在几乎唯一的公益救济性捐赠是通过国家法律援助机构——中国红十字会和中央和地方当局的特定群体，捐赠。这一捐赠行为的性质属于赠与合同在我国合同法的有关规定，申请。因为它是一种赠与合同，无论以任何形式（书面，口头或行为）的合同的当事人，其中最重要的是接受方。在许多公共志愿活动，作为礼物的人往往不知道他们的礼物对方究竟是谁，也没有任何证据，这导致目前的救灾物资和资金需要动用大量社会监督和审计部门的监督，这是一个非常艰巨的工作。此外，这次汶川地震也引起了按赠与合同性质进行的公益救助活动如何认定中介或代理的合法性和权限问题。许多老百姓的捐款是在公共场所、居民小区、慈善晚会等场合下完成的，他们是委托一个组织或是由一个组织作为中介性质机构来完成的，这些组织是否都有资格进行这些活动，也引起了人们的关注。 2.公益救灾的第二种方式是通过设立民间基金会或私人慈善机构的方式，主要有李连杰壹基金等。一个国家的强大不仅表现为国家机构的强大，更重要的在于民间力量的强大，要有庞大而有效的民间救助力量。如果我们把国家慈善救助看作是动脉，那么民间慈善机构就如同身体的毛细血管，它可以更有效地将血液输送到需要它的地方。中国现今设立民间基金会或慈善机构仍旧困难重重，比如在税收、监督制度、信息披露等方面。如果没有一种完善的监督管理机制，就极为可能造成严重的不良后果。1999 年至 2000 年间，美国新泽西州一家由美籍华人创办的慈善机构——美国妈妈联谊会，为了救助云南丽江在两次大地震中不幸成为孤儿的儿童，先后向胡曼莉任会长的丽江妈妈联谊会捐赠款 35 万多美元。然而，会长胡曼莉却在收到捐赠后，将 90 余万巨款挪作他用，并用来送她女儿出国和购置地产。为此，2000 年 12 月 10“，美国妈妈”将“丽江妈妈”告到了云南省丽江地区中级人民法院。经过近两年的审理，2003 年3 月份，云南省高级人民法院依法作出终审判决：“丽江妈妈”依法返还未按“美国妈妈”捐赠意愿使用的 90 余万元人民币。如今，更多的人开始怒不可遏，甚至有人决定从此不再捐出 1 分钱，因为她的“善举”实在是伤害了无数热心市民的爱心。 3.公益救灾的第三条渠道就是公益信托的方式。我国目前的公益信托主要有西安国际信托有限公司推出的“灾后重建为目的的公益型信托计划”、衡平信托推出了“爱心系列”信托理财产品、云南国投推出的“爱心成就未来—稳健收益型”集合资金信托计划、北京国投的“同心慈善 1 号新股申购集合资金信托计划”、宁波金港信托支援地震灾区的公益信托计划等都具有了明显的公益信托性质。公益信托这条渠道在法律上是畅通的，因为我国《信托法》明确允许设立以救灾为目的的公益信托，但遗憾的是，在实践中这条渠道目前还极少被使用，市场上公益信托机构数量是极其少的，究其原因，就是人们对此缺乏了解。 汶川地震唤醒无疆大爱，此次民间捐款已超 450 亿多元，十亿亲人关心巨额善款最终归宿。如何将爱心妥善经营，捐款人对于捐款是否能送达灾区以及其使用状况颇多忧虑，对中国公益救灾捐助行为的法律途径多样化的深入思考，成为摆在全国人民面前共同的课题。公益信托，是支持灾后重建，高效利用赈灾款项的首选途径。目前信托行业更关注公益信托产品的设计和开展，希望能完善配套的法律。一方面社会公益事业的发展需求非常迫切，另一方面作为有效管理方式的公益信托却迟迟难以打开局面，这里存在的鲜明矛盾无疑有深刻的原因： （二） 基金会———公益信托尴尬的受托人 长期以来，我国并没有对捐赠和信托2行为明确定义，基金收到资金仍然是有争议的，受赠的财产信托财产。根据《中国人民共和国》的规定，如果个人和组织的信托基金会从事公益事业，和基金会签署的信托合同，同意设立信托的法定要求，双方的法律关系明确，那么基金收到资金的是公众信任。但许多组织和个人向基金会提供资金，基础不信任合同签约，经常被认为是捐赠行为，从法律结构和元素视图类属于公众的信任。据不完全统计，目前中国有 1000 多家公益机构，10 年来共得到近 100 亿的捐赠。但由于大多数基金会被各主管部门分割和控制，而这些部门不是金融机构，不接受金融监管，加之其缺乏专业管理和专家理财经验，又受到行政的干预，大多都无法实现保值和增值，而且由于公益信托监管制度的不完善，贪污或挪用基金的行为屡有发生。 （三） 公益信托设立门槛高 我国设立公益信托采用了大陆法系的做法，必须经公益事业管理机构，即负责主管有关公益目的事业的政府有关部门审批。依此，公益目的不同，主管机构也势必不同。当公共目的的单一和确定的性质，公共福利机构确定不难。但如果公众的信任，建立了各种目的，建立了公共权力的行使监督，是非常困难的。如果一些当局互相推诿或竞争的管辖权，公众监督的信任更难。管理机构太多，法律又没有明确各个部门的职责，谁来牵头？如何协调？怎么配合？由于没有统一的审批机关，加上没有配套的实施细则，不仅造成实践中审批程序过于繁琐，审批无据，审批人员往往容易滥用自由裁量权。 （四） 法律制度设计存在缺陷 根据我国《信托投资公司资金信托管理暂行办法》的规定，信托公司集合管理、运用、处分信托资金时，接受委托人的合同不得超过 200 份，每份合同金额不得低于 5 万元。这意味着作为公益信托主要受托人的信托投资公司同样要受到该办法中的种种限制性条款的约束。首先，委托人的数目受到限制，献爱心也得排队，参与公益事业也得先来后到；其次，每份合同金额不得低于人民币 5 万元，意味着只有富人们和机构组织才具有捐助公共慈善事业的资格，普通老百姓因为经济能力有限而被拒之门外。这样的限制在实践中不仅为公益信托的发展设置了障碍，也与立法的初衷是相违背的。 （五） 国家尚未出台鼓励发展公益信托的措施 公益信托，本身是一种慈善行为，除了依靠自觉自愿，还要有优惠政策予以推动。从实践来看，税收制度是促进公益信托发展的最有效措施，而在税法的各种法律规定中，很少看到公益信托的字眼。我国目前对公益信托的税收规定还非常不健全，立法重视不够是最突出的问题；再者，实践中重复征税也是急需解决的问题之一。比如，在信托设立时，信托财产向受托人转移时产生纳税义务和信托财产向受益人真实转移时再次产生纳税义务；在信托存续期间信托收益产生的所得税纳税义务与信托关系终止或信托收益分配时产生的所得税纳税义务又相重复。除此之外，对于公益信托的税收优惠种类很少，规定不完善，激励作用不够。随着市场经济的发展，在我国的教育、科技、文化、卫生等领域，存在着大量民间投资举办的营利性服务机构。由于营业税、所得税法律、法规及实施细则没有对公益性非营利单位做出具体界定，影响了社会的公正与公平，也影响了捐赠人的捐赠意愿。 三、 促进我国公益信托发展对策分析 综合考虑当前我国慈善公益事业发展的形势和信托公司的自身优势，我们认为，信托公司拓展公益信托业务的基本思路有以下几种： （一） 信托公司加强与学校、图书馆、医院等非营利性机构合作，由其作为委托人，将接受到的捐款、财产委托信托公司进行专门管理。 （二） 信托公司与一些实力企业、企业家等富裕个人合作，设计推出具有公益目的的专项公益信托产品。为了鼓励捐赠者的积极性，可以允许以捐赠者的名义对公益信托计划进行冠名。在公益信托的具体设计中，可以借鉴美国慈善性剩余信托的类似灵活做法，可以允许捐赠人获得一定比例的信托收益以维持自身和家庭的生活，而将剩余的部分或全部转给某个特定的慈善机构或者直接用于资助对象。 （三） 信托公司加强与基金会合作，经民政部等相关公益事业主管部门批准，共同设计推出面向社会公众募集的公益信托产品。在信托计划中，委托人为社会公众、企业，考虑到公益信托的特殊性，可以不纳入《信托公司集合资金信托计划管理办法》的规范范畴；信托公司担任受托人，接受委托人的资金、财产委托，通过专业化的投资管理运作，确保受托财产的保值增值，并根据信托合同约定进行捐赠资金等财产的使用；商业银行进行资金的独立第三方保管；基金会作为公益信托的信托监察人，对受托人行为进行监督，履行信托利益的管理权，审核认可受托人所作的信托事务处理情况及财产状况的报告、信托终止时的清算报告等。 四、促进我国公益信托发展的宏观建议 目前我国投资领域投资的公共资金的数量很少，其中大部分公益基金投资渠道有限的一个高风险的股票投资低收益的储蓄银行。缺乏专业的投资和管理手段，使这些基金在风险面前更容易受到损失，不仅没有价值而不损失大，在现实的基础公共画远。信任和填充的存在和银行储蓄和股票投资的两极的空白，满足公众的低风险的基金投资收益较高的收入需要。同时，信托公司可以有资格的实力和专业技能，灵活调整投资方向，“把鸡蛋放在不