工业领域碳税体系优化：论能耗产品碳税税制设计_韩函霄.pdf

地方财政研究 2023 年第 2 期工业领域碳税体系优化：论能耗产品碳税税制设计韩函霄1罗苑婷2吕洁3（1.宁波市奉化区人民政府办公室，浙江 315500；2.广西壮族自治区税务局，南宁 530000；3.宁波市奉化区财政局，浙江 315500）内容提要：“双碳”目标下，工业是控排主体，且节能减排空间巨大，应对工业特别是其中的高能耗领域碳排放征税。本文研究了荷兰、南非、智利等国在工业领域的碳税制度设计，认为对工业企业碳排放征税应着眼于提高征收范围的碳排放覆盖率，对行业的差别化规定和健全的征管配套制度是推行碳税的共性考虑和有利因素。为引导节能减排功能实现，构建产出量与排放量之间的关系尤为重要，在实务中用工业产品能耗折算碳排放量代替化石燃料消耗折算碳排放量计征碳税更具准确性。具体税制要素上，税目设立可基于工业行业单位产品能源消耗限额，计税依据以综合能耗折算的碳排放量确定，并提出设置差别税率、抵扣条款、多环节立体化税收优惠和给予地方税收管理权等设想。关键词：碳达峰碳中和能耗产品碳税综合能耗节能减排中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)02-0071-11收稿日期 2022-10-27作者简介 韩函霄，综合一科（政策研究科）科长，研究方向为碳达峰碳中和政策、数字经济政策；罗苑婷，第一稽查局二级主任科员，研究方向为国际税制比较；吕洁，农业财政科科长，研究方向为生态环境领域财税政策。“三期叠加”指我国经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期同时集中出现。2013 年 4 月 25 日中央政治局常委会会议首提“三期叠加”，2019 年中央经济工作会议再次提出。工业领域能源消费量数据来源：国务院新闻办.国新办举行促进工业和信息化平稳运行和提质升级发布会EB/OL.2022-02-28.http：/ CO2Emissions in 2022。一、“双碳”目标下工业领域征收碳税的逻辑“碳达峰”“碳中和”（以下简称“双碳”）是我国面对全球气候变化和经济“三期叠加”双重挑战的重要战略选择。我国工业行业降碳空间巨大，根据能源基金会（2020）的研究，近年来单位工业增加值能耗仍为发达国家的 5 到 8 倍，2021年工业领域能源消费量约占全国消费总量的65%，2022 年工业领域碳排放量约占与能源相关碳排放总量的 67%。完善以碳税为核心的工业领域节能减排税收制度安排，具有现实必要性和逻辑可行性。一方面，相继出台的 2030 年前碳达峰行动方案 “十四五”工业绿色发展规划，将税收天地71地方财政研究 2023 年第 2 期“发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”提上日程，明确推动重点领域、重点行业率先达峰。另一方面，现有研究表明，对工业特别是高能耗行业征收碳税，能够取得节能减排的预期效果。姚昕、刘希颖（2010）通过 CGE 模型模拟了碳税对 9 类行业产出的影响，结果表明重工业、建筑业等高能耗产业产出更容易受到碳税冲击。杨超等（2011）运用多目标最优碳税投入产出模型对42 个部门开展研究，发现征收碳税将同步减少化石能源消耗量和电力热力、煤炭、石油、金属冶炼等工业行业产出。杨长进等（2021）指出第二产业应成为碳中和长期目标下的控排主体，可对纳入全国统一碳市场的行业产品征收碳税。现行税制以消费税、环境保护税为核心，构建了鼓励节能减排、促进绿色生产的税收政策激励机制，但尚未开征抑制高能耗、高排放行业和企业的碳减排主体税种，难以发挥对碳减排的有效调控，导致在“双碳”目标下缺乏调节力。例如，成品油消费税发挥了一定碳减排激励效应，但 2021 年度煤炭消费总量为石油消费总量的 3 倍多，仅对成品油消费进行调节无法弥补主体税种的缺位。对原油、天然气、煤炭等征收的资源税，本质是对消耗资源付费，其征收目的反映出与节能减排不一致的社会预期，一定程度上限制了资源税在工业碳减排方面的调节功能。而被寄予厚望的环境保护税，其税理、税目、税率、征收方式等方面具有很明显的排污费“平移”痕迹，本质是以污染型排放物为征税对象。不同于美国、加拿大等国明确将二氧化碳作为污染物，我国并未将二氧化碳等温室气体视为污染物，因而环境保护税对二氧化碳排放的抑制处于缺位状态。因此，对工业领域开征碳税，运用市场手段促进节能减排和低碳生产，可填补现行税制中碳减排主体税种的缺失，更好服务“双碳”战略目标实现。二、国际视角下工业领域征收碳税的经验碳税是各国政府应对温室效应的碳定价工具之一。2021 年已有 37 个国家和地区开征碳税，较 5 年前新增了 16 个，从趋势上看，未来将会有更多的国家和地区开征碳税（World Bank，2022）。部分国家针对工业领域设立了碳税，其中荷兰、南非和智利工业领域碳税设计经验值得我国借鉴。（一）荷兰荷兰是最早开征碳税的国家之一。开征初期，碳税作为环境税体系的组成部分，主要对化石燃料消费以及家庭、小型能源消费者的燃料和能源消耗征税。1990 年至 2017 年，尽管荷兰工业行业温室气体减排约 30%，但工业排放强度仍比欧洲平均水平高 50%。为实现到 2030 年温室气体排放量较 1990 年下降 49%的目标，荷兰政府于2020 年修订了 环境税法案 和 环境管理法案，于 2021 年 1 月 1 日起推行工业碳税行业法案（以下简称“碳税法案”），碳税的实现形式由环境税体系的组成部分变为独立碳税，进一步增强工数据来源：中国能源大数据报告 2022。美国联邦最高法院于 2007 年裁定二氧化碳为污染物，加拿大最高法院于 2021 年裁定 温室气体污染定价法 合法。碳定价是一种政策工具，即通过对二氧化碳等温室气体排放进行定价和收费促进减排。国际上较为普遍的两种碳定价工具分别是碳税和碳排放交易。数据来源：荷兰中央统计局（Centraal Bureau voor de Statistiek）.荷兰 工 业 温 室 气 体 排 放 强 度（Emissie-intensiteit broeikasgassenNederlandse industrie）R.No.180836，2018.12。税收天地72地方财政研究 2023 年第 2 期计税依据方面，荷兰碳税计征时设置了豁免许可税基额度，其应税排放量为工业企业温室气体的年二氧化碳排放当量扣除排放量豁免许可额度的余额。其中，当年分配的豁免许可额度由荷兰排放局根据欧盟 ETS 豁免分配基准或国家减排目标基准确定。同时，荷兰引入了“重新计算”制度，对于年度未使用的豁免许可额度，允许企业申请碳税抵免或返还，并以近五年缴纳的税款为限，该制度实行至 2029 年。上述“豁免”和“重新计算”制度的存在，减轻了企业的税收负担，有利于工业企业自发完成减排目标。税率方面，荷兰碳税设置下限税率，2021 年为30 欧元/吨二氧化碳当量，并计划每年增加 10.56 欧元，具体税率与欧盟 ETS 碳交易价格相关联。欧盟ETS 成交碳交易价越低，碳税税率越高，实现对碳定价的稳定预期。征收管理方面，根据法案规定，碳税的征管机关为荷兰排放局，并牵头实施工业排放报告和工业监察计划制度。工业排放报告由纳税人于每年 3 月31 日前提交，需报告排放装置、燃料和年排放量等数据，并由荷兰排放局核查，若未提交或报告不准确，则由荷兰排放局核定年排放量。工业监察计划则针对不属于欧盟 ETS 或未获欧盟 ETS 豁免许可的企业，提供温室气体收集、处理、存储、合并和报告等方面的指南，并由荷兰排放局核查，确保年排放量等数据准确计量。表 1荷兰碳税改革前后征收范围对比表对比项环境税法案中的碳税碳税法案征税对象燃料及能源使用的温室气体排放能源企业和工业企业相关设施（纳入欧盟 ETS 约束）的温室气体排放征收范围1.汽油、柴油、重油、液化气、煤炭等燃料使用排放；2.家庭和小型能源消费者消耗的柴油、燃油、天然气和电力等排放。1.相关工业企业排放（不含区域供暖企业、从事非生产行为的加热等排放）；2.符合条件的垃圾焚烧企业排放；3.丙烯腈、己内酰胺生产企业排放。注：根据荷兰碳税法案（Wet CO2-heffing industrieVoorstel van wet）等资料整理。碳税法案推行后，原针对家庭等消费者的电力和天然气消耗排放转入能源管制税征收范围，原对燃料（不含电力）消耗排放转入环境燃料税征收范围，相当于额外针对工业设施等加征碳税。按照荷兰法案规定，能源企业包括炼油厂，焦化厂，能源的提取、运输和分配、废物利用（包括废物焚烧厂和垃圾填埋场）等企业和供水企业；工业企业包括食品和饮料行业、基本金属行业、化学行业、建材行业和建筑行业等相关企业。资料来源：荷兰政府网站，进一步报告 CO2税收行业法（Naderrapport Wet CO2-heffing industrie），2020-09-15。资料来源：荷兰政府网站，二氧化碳行业解释备忘录（Memorie vantoelichting Wet CO2-heffing industrie），2020-09-15。业行业减排效应。征收范围方面，碳税法案对纳入欧盟碳排放交易体系（以下简称“欧盟 ETS”）约束的能源企业和工业企业相关设施排放的温室气体征税，覆盖工业领域的主要碳排放行业。同时，根据本国减碳需要对征收范围作了优化调整，将未纳入欧盟 ETS 涵盖范围的垃圾焚烧企业、丙烯腈和己内酰胺生产企业的温室气体排放纳入碳税征收范围，形成互补调节；将纳入欧盟 ETS 的区域供暖企业的温室气体排放移出征收范围，避免重复征收（见表 1）。税收天地73地方财政研究 2023 年第 2 期（二）南非南非的支柱产业为高排放的采矿业和重工业，由于燃煤发电成本低廉，南非成为非洲最大的温室气体排放国。为应对气候变化，南非于2019 年 6 月 1 日起正式实施碳税法案，是首个开征碳税的非洲国家，目标是 2026 年-2030 年将二氧化碳当量上限范围降低至 3.98-4.40 亿吨。南非碳税法案将钢铁、水泥、钛铁矿等工业生产排放纳入征收范围，对纳税人在一个纳税期内的温室气体排放总量征收碳税，排放量测定依据为化石燃料消耗量乘以温室气体排放因子，税率为120 南非兰特/吨二氧化碳，并根据通货膨胀情况进行调整。同时，遵循“排放因子差别设定，补贴减免差别给予，碳税与碳捕捉协同作用”的原则确定计税依据。其中，在排放因子的设定方面，南非将征税范围分为“固定污染源”“逃逸排放”“工业过程和产品使用”三大类别，分类设计排放因子表并测算温室气体因子。南非碳税法案中的工业过程和产品使用温室气体排放因子表，涵盖了水泥、石灰、碳酸盐、纯碱、钢铁、各种合金等 144种工业产品或技术工艺流程的排放因子。以钢铁行业为例（见表 2），对不同生产方法和环节中排放的温室气体，设定了不同的排放因子，体现对排放量测定的差异化调节。表 2钢铁行业生产温室气体排放因子表（节选）生产过程类别折算因子二氧化碳甲烷二氧化氮烧结生产半成品生产0.200.00007-焦炉半成品生产0.560.0000001生铁生产半成品生产1.35-直接还原铁生产半成品生产0.700.001颗粒物生产半成品生产0.03-碱性氧气炉技术工艺1.46-电弧炉技术工艺0.08-平炉技术工艺1.72-注：二氧化碳排放因子计量单位为每吨产品的吨二氧化碳，甲烷排放因子中，直接还原铁生产下计量单位为每万亿焦耳的纳克甲烷，其他为每吨产品的吨甲烷。资料来源：Republic of South Afreica Carbon Tax Act 2019。在碳捕捉技术应用方面，南非成立了碳捕捉与封存（CCS）中心，利用其在煤炭生产和利用方面的丰富经验，着手开发碳捕捉和封存技术，预计 2023年南非第一座碳捕捉和封存工厂将建成投产。法案规定，通过碳捕捉与封存技术处置的温室气体量可在计算碳税应纳税额时，从测定的温室气体排放总量中扣除，激励发展碳减排和处置技术。该制度数据来源：Ministry of Forestry，Fisheries and the Environment ofSouth A