从“双轨”到“三治”_中国乡村治理的现代之变_刘金海.pdf

党 政 研 究.基金项目 国家社科基金重大项目“世纪中国农村调查不同派别的资料整理与研究”（）作者简介刘金海，华中师范大学中国农村研究院 政治科学高等研究院教授，博士生导师；谈晓花，华中师范大学中国农村研究院博士研究生，湖北 武汉。从“双轨”到“三治”：中国乡村治理的现代之变刘金海谈晓花 摘要 中国乡村治理研究中，费孝通提出的“双轨政治”最有代表性。通过分析发现，费孝通在四种角度上使用它，“权力双轨”和“双轨治理”是传统中国乡村的现实表达。历经政权建设、土地革命和体制变革，“权力双轨”和“双轨治理”一直存在并“纠缠”于乡村发展进程之中。世纪 年代“乡政村治”格局形成后，“双轨政治”又获得了“生机”。然而，改革开放以来中国乡村发展已经超越了“双轨式”总结，新世纪以来中国乡村正在经历着历史之变和时代之变，乡村社会形成了更为复杂但更为有序的权力结构和治理体系。“三治结合”的提出及进一步发展，不仅结束了乡村治理“双轨体系”的“历史传统”，也促进了中国乡村治理的现代之变。关键词 乡村治理；双轨政治；三治结合 中图分类号文献标识码文章编号 （）一、“双轨政治”的提出及省思诸多研究者认为，费孝通在 基层行政的僵化 中提出了“双轨政治”。有关“双轨政治”的理解或总结主要源于这段话：“政治绝不能只在自上而下的单轨上运行。人民的意见是不论任何性质的政治所不能不加以考虑的，这是自下而上的轨道。一个健全的、能持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式。”基层行政的僵化 一文甫出，“双轨政治”就引起了热烈的讨论。有研究者对此进行了相应探讨。如有研究者运用“双轨政治”来研究中华帝制时代国家与社会关系及传统中国社会治理结构等；有研究者认为“双轨政治”在传统乡村的分布是不均衡的，实质是上层士绅的“双轨政治”；有研究者认为“双轨政治”有双重性，后有研究者把它总结为具有社会学概念的抽象性与理想型特点。也有质疑，如秦晖对“皇权不下县”提出了质疑，项继权认为传统乡村既非“自治”也非“专制”，DOI:10.13903/51-1575/d.2023.03.005而是“官督绅办”体制。本文在 基层行政的僵化 再论双轨政治 两篇文献基础上，结合相关文献的研究后认为，费孝通在四种角度上使用“双轨政治”：第一种是现代政治角度，指自上而下的宪法之治和自下而上的民主之治，在费孝通那里，“双轨”意味着“两道防线”；第二种是传统形态角度，强调专制政治与地方自治在“全部形态”上的全然不同，“双轨”意味着这两种政治形态之间是“并列性”关系；第三种是权力主体和实践场域角度，“双轨政治”名义上是指两类主体和两个场域，但实际上两类主体有着内在“同一性”，专制权力通过绅权“转换”后才能继续“下行”至乡村民众，“双轨”实际上是同一种权力在上下相连两个场域的不同表现形式；第四种是实践角度，“双轨政治”指两种完全不同的治理活动和治理模式，实为“双轨治理”。以上四种角度中，第一种角度不适用于传统中国乡村政治研究，后三种角度都曾出现在传统乡村政治和治理的研究中。后三种角度虽然相互之间是内在关联的，但有分别，关注点也不同，在分析传统中国乡村政治时的重要性和学术功能也不同：形态角度的“双轨政治”是对传统中国社会政治结构的经典概括，既可以单独作为议题来研究，也是认识、理解和研究传统中国乡村政治的前提和基础；主体和场域角度的“双轨政治”，关注点集中于“绅士”这一特殊群体或阶层，皇权与绅权 最为典型；实践角度的“双轨政治”，因不同时代、不同地域、不同群体而有不同的总结，典型的如“上层士绅”自治，还有宗族自治等。不同研究者对“双轨政治”的理解角度不同，就会有相应的关注点和研究领域，研究目标和成果也就因此而不同。在费孝通研究的基础上，有研究者认为，双轨治理只是中国传统社会的三大治理方式之一，它主要表现为士绅主导下的基层地方自治；在偏远乡村社区，则主要表现为地方自主性更强的宗族自治。除这两种自治模式外，在云南、贵州、四川等省边远边缘地区还存在着一种村寨长老治理模式，在西北游牧地区还存在着流动性的部落治理，在西藏等地还存在着庄园制的遗留，在东北地区还存在着类似于费孝通所言的“横暴权力”。从这个角度看，“双轨政治”只是中国核心区传统乡村政治的“典型性”总结。二、“双轨”的发展及思维之辨（一）历史之变与“双轨”变“单轨”世纪末 世纪初，中国遭遇“三千年未有之大变革”。为了增强国家对乡村社会的控制，晚清新政改革中的警察制度下乡，民国时期政权建设逐步下乡，特别是 年地方自治实行条例、年 县组织法、年 剿匪区年各县编查保甲户口条例、年 县各级组织纲要 等公布，伴以新式教育和基础设施建设的国家事权逐渐增多，乡村社会的权力结构和权势开始发生着结构性的变化。曾经“夹缝”中的保甲制度，对上而言把“第二道防线冲破了”；对下而言，保甲长在乡村权力结构中的地位上升，不仅重构了乡村权力结构，改变了乡村治理格局，而且加强了“官”“绅”之间的互动、交流频率与协调空间，“于是官民两套在基层社会开始纠缠”。以此再看费孝通四种角度的“双轨政治”，情况各异：现代性的“双轨政治”正处于建设进程之中，“自下而上”的轨道提升至了以县为主的“地方层次”；形态角度上的“双轨政治”正在趋向于“单轨政治”；主体和场域角度的“权力双轨”仍然存在，并有过之而无不及，绅权与绅士研究的兴起是外在表现，正式的专制权力更多时候通过“乡土性”的非正式规则表现出来；实践角度的“双轨治理”依然存在，只不过逐渐向“自上而下”的权力实践靠齐。一个意外的结果是，农村社会内部的治理模式因绅士自我角色的定位而出现“两分化”。这促使着我们思考另外一种可能，即对“双轨政治”进行分解式的理解，把其中的“双轨”作为一个单独变量“拎”出来。实际上，不论是两种角度上的“双轨政治”还是“权力双轨”“双轨治理”，中间始终没有变化的就是“双轨”。以“双轨”为视角来看待传统中国政治与社会，确实有它的道理。费正清在分析 年前中国社会结构时指出，“自古以来就有两个中国：一是农村中为数极多从事农业的农民社会另一方面是城市和市镇的比较流动的上层这种分野仍旧是今天中国政治舞台的基础”。费孝通在 乡土中国 中有“两种社会”（“礼俗社会”和“法理社会”）、“两种社会结构格局”（“差序格局”和“团体格局”）、“两种治理”（“人治”和“法治”）类型划分；在 乡土重建 中有“两种政治”（“专制政治”与“地方政治”，“无为政治”和“积极政治”）的总结。不论是平行结构还是纵向结构，均表现出“两分”及“对立”特性。由此看来，基于“两分法”的“双轨”在分析传统中国社会结构时确有它的优势和“真实”之处。中国历史上也确实如此。自秦汉以来，中国基层社会一直存在着两套权力和治理体系：一为正式的乡里（秦）乡亭（汉）保（里）甲与职役（唐中期后）都保（宋）乡都（元）里甲（明）里甲牌制（清）；一为家长、村长、族长、地主 绅士制，一直保持着相对的稳定。两套体系不仅在类型上不同，在形态、结构、主体、纽带、实践、结果等方面均不同，在不同历史时期，变化的动力亦不同，于是就有了专制政治与停滞社会之间的“位差”；内嵌于两者之间的“双轨”关系不仅依然存在，而且一直在发挥着效用。近现代以来的中国农村变化中亦是如此。如：伴随着晚清在地方推行自治的还有“农会”的组织，民国时期与保甲制相伴随的是“农会”“农民协会”的演进；中国共产党在革命过程中一直致力于农会的组织与健全，在 年一度将农会定性为以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟，其后，农会、贫农团等一直伴随着根据地的红色苏维埃政权建设、边区村公所建制；新中国成立后农村实行区乡制，确立了自上而下的政权体系，同时，中央人民政府政务院政务会议通过了 农民协会组织通则，共同致力于土地改革运动和基层政治建设；随着合作化运动的完成，在乡村建立了两套组织体系：一套是以人民公社为载体的基层政权体系，另外一套是以贫下中农协会等为基础的权力体系，一直持续到人民公社体制的终结。晚清以来“双轨”动力并行的结果是趋向于“单轨”，但晚清以来的基层政权建设没有完成这一任务。真正摧毁传统乡村“双轨政治”的是中国共产党领导下的土地改革运动。以农民大会、农民代表会及农民协会委员会等为代表的农民组织团体，集基层政权、群众自治、政治联盟多功能于一体。土地改革完成后，农民协会便因失去了存在的合理性而悄然隐退，区乡制变为“行政村”，农村与国家在权力体系上开始“一体化”。随着合作化运动，集体化实践逐渐强化了农村与国家在经济和体制上的“一体化”；人民公社虽然不断强调民主建社，但政社统一、党政合一是主流。世纪 年代普遍成立的贫下中农协会也一直未如领导人的重视程度那样发挥作用，最终，人民公社体制向“全能主义政治”发展。中国农村最终归于“一体性”的“单轨政治”，以“组织一体化”、“制度一体化”和“行动一体化”，重构了乡村政治形态、政治主体、政治关系和政治活动等。（二）历史再变与双轨政治“研究热”改革开放以来，随着人民公社制度的废除，乡镇政府取代了原来的人民公社，村民委员会取代了生产大队，成为基层群众性自治组织。年通过的 中华人民共和国村民委员会组织法（试行）第三条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”年中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称 村组法）增加乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，更加明确了村民自治有相对独立的自治权力。它导致了两个结果：一是“乡政村治”局面的形成；二是“乡村关系问题”的出现。于是，基于费孝通“双轨政治”的“研究热”重新兴起。基于“政治”“双轨”的不同理解和运用，形成了一些代表性成果，分为五类。（）具体化为“乡政村治”。具有代表性的如“乡村关系”研究（此类文献最多，不单独列举），以及“官治 自治”双轨制解释，或是通过发展村级社会组织来重构“双轨政治”等。（）基层治理中的“双轨组织体系”。具有代表性的如农村社区建设中的村委会与管委会“双轨并治”，城市化进程中的社区自治和社区经济组织等。（）关注于“双轨治理”模式。具有代表性的如基于“行政 村社”强弱对比的四种“新双轨治理”样态，以及以村委会与村落理事会为基础的“双轨治理”等。（）基于“第一书记制度”研究的“双轨治理”国家治理与乡村治理。（）其他代表性的研究。如有研究者把它运用到更为具体的县域科层政治与关系政治结合之中；有研究者认为，改革开放以来我国政治形态也遵循着“双轨政治”运行逻辑。比较费孝通传统“双轨政治”中的“双轨”与现代中国农村研究中的“双轨”，有三个明显变化。一是“双轨”的“重心”多数下移。有的下移了一个层级 可称为“乡村双轨”，有的下移了二级 可称为“村级双轨”，还有的下移了三级 可称为“村内双轨”。二是“双轨”在“区间”上也有了拓展。可以“上”至费孝通现代“双轨政治”中的自下而上轨道，“下”至村委会与民众之间的“双轨”关系。三是“双轨”中的“轨”也出现了多元化。如“乡村双轨”中的乡级政府组织（含管委会）与村委会，还通过“第一书记制度”扩展至国家和乡村；“村级双轨”中“一轨”指村委会，另一轨指居委会等；“村内双轨”中“一轨”指村委会，另一轨指普通民众。这产生了两个疑问：第一，我们在使用“双轨”作为研究视角或议题时，有哪些需要注意的地方？第二，现代中国农村基层政治和治理中的“双轨”，究竟是在什么基础上使用的？有限制性前提或适用范围吗？一切重新又集中到了对“双轨”的理解之上。（三）“双轨”的思维之辨考察费孝通的思想脉络与理论逻辑，“双轨政治”中的“双轨”有五个需要明辨的地方。第一，“双轨”经历了一系列的“迭变”和“转换”。过程如下：“西方政治结构中的双轨”“中西政治形态的双轨（同时也指中西社会及社会结构、社会治理的双轨）”“传统中国治理权力的双轨”“传统中国治理模式的双轨”。第二，“双轨”意味着“平行”。运用到传统中国内部研究时，则是将纵向的权力、结构及治理模式“平行化”。第三，“双轨”之间关系除“平行”外，既有可能是“统一”关系，也有可能是“对立”关系，更多情况是三种关系混合在一起。于是，“双轨