甘肃生态产品价值实现的绿色金融机制研究_王静.pdf

GANSU FINANCE甘肃金融/2023年第3期 王静石宝宁欧俊【内容简介】生态产品价值实现是甘肃生态经济可持续发展的方向，绿色金融作为重要的手段，可以有效提高融资效率，解决生态产业发展中的资金难题。文章梳理了甘肃生态产品价值实现的困难，总结绿色金融机制现存问题，提出完善绿色金融体系，健全生态补偿机制、推动绿色金融产品的创新，健全交易机制、建设绿色金融发展保障机制，借鉴生态示范区成功模式，实现甘肃生态价值转化。作者简介：王静，兰州理工大学法学院副教授；石宝宁，兰州理工大学法学院硕士研究生；欧俊，法学博士，兰州理工大学法学院讲师。甘肃生态产品价值实现的绿色金融机制研究引言生态产品价值实现是将生态环境的部分要素、功能和服务，以不同路径转化为可进行交易或者其他形式配置的产品，运用多种机制充分实现它们价值保值增值的过程，通过这一过程有效地促进经济社会和生态环境的和谐发展。作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，生态产品价值实现具有重要的现实意义，就具体实现的路径而言正在探索当中。金融即资金的融通，核心在于解决生产创造过程中的信息不对称问题。生态产品价值实现过程中也存在严重的信息不对称问题，需要借助相关的金融安排来破解。绿色金融是在生态环保理念指引下发展出来的制度、机制、工具等的创新集合，是支持生态产品价值实现的一种重要方式。甘肃的发展面临生态保护和巩固脱贫攻坚两大挑战，如何将二者统一起来成为需要解决的命题。生态产品价值的实现，一方面以生态的可持续发展为前提，另一方面也追求一定的经济效益；因此，其是甘肃破解前述命题的重要抓手。甘肃在推进生态到生态产品的转化以及生态产品价值实现过程中，需要路径创新；绿色金融作为一种可持续金融，其运用绿色信贷、绿色基金、绿色投资等多种工具，促使生态产品价值高效实现。甘肃推进生态产品的价值实现需要聚焦“三大功能”“五大支柱”的绿色金融发展思路，不断丰富和健全绿色金融产品和市场体系，促进绿色金融产品创新，实现生态产品的市场化产业化1。文章立足甘肃省高质量发展的现实情况，以生态产品价值实现的绿色金融机制为研究对象，梳理并分析生态产品价值实现面临的挑战，从绿色金融机制创新角度提出相关对策。甘肃生态产品价值实现面临的挑战生态产品价值实现的模式探索是生态文明建设过程中较为重要的一个问题。我国将贵州、浙江、江西、青海四省设立为生态产品价值实现机制试点省份，探索适合当地产品价值实现的特色模式。甘肃是重要的西部生态安全屏障区，可借鉴上述地方的生态产品价值实现经验，针对自身面临的困难和挑战，积极探索相关的甘肃模式。（一）生态补偿机制存在不足【关 键 词】生态产品；绿色金融；高质量发展；甘肃省【基金项目】甘肃省高等学校创新基金项目“大数据助推甘肃生态文明体制改革的路径研究：科技与制度协同创新的视角”（2021A-019）；甘肃省哲学社会科学规划项目“黄河流域甘肃段水资源治理的路径研究：基本命题、模式建构与制度创新”（2021YB055）。42Gansu Finance甘肃金融/我国的生态补偿仍然以中央向地方纵向财政转移为主，地区与地区之间的横向生态补偿实践不完善也缺乏相应成熟的制度安排；在流域保护补偿机制方面，也存在一定的问题，生态补偿效率无法提高。甘肃生态补偿机制在中央的统一引导下开展了一定的探索，特别是在黄河流域的生态补偿过程中，纵向的补偿机制产生了较重要的作用，然而横向流域上下游之间的补偿机制却没有得到很好地协调和统筹。横向之间的生态补偿面临协商难、合作难、持续性难等问题，这些问题短时间内难以解决，导致无法对被补偿地区的水生态产品进行补偿，影响其他生态产品的经济价值转化。另外，生态补偿机制除了政府参与主导的以外，还需要建立以企业为主的市场化的补偿机制。甘肃基础设施落后、科技水平较低，难以吸引大型企业的入驻以及企业缺乏参与的动力，生态补偿市场化机制建立困难。此外，甘肃对生态保护成效与资金分配之间的激励机制发展也不成熟，更没有建立完整的监督评估体系。甘肃的生态补偿机制还存在标准模糊、补偿过度和补偿缺失并存等问题。例如，酒泉风力发电得到充足的政策和资金支持，当地建设水平和建设面积迅速发展，但是外送通道却没有及时建立，风电的消纳出现问题，出现弃风限电的现象。相反，甘南州的生态产品的价值实现却难以得到资金支持而无法产生特色经营，造成生态资源的浪费。最后，中国生态补偿资金主要依靠中央财政拨款，提高生态补偿效率是合理利用财政资金、切实保护生态环境的必然要求2。甘肃的生态补偿以一般性的财政转移支付为主，对生态产品投入也采取同样的补偿方式。甘肃生态补偿的范围、标准、机制等存在涉及面窄、不健全、不统一等问题3，而且政府各部门分管的资金分散，资金投向存在重叠现象，资金使用实际效果脱离政策设计预想。甘肃生态补偿相关政策不完善，导致补偿资金不能够及时发挥作用，对生态产品的生产、加工、销售等环节产生重大影响，生态产品的价值无法在最大程度上转化为经济价值。生态产品除了实现价值以外，还需要持续的发展和提升自身的价值，甘肃当前也缺乏完善的政策来推进这一过程。（二）生态产品的市场机制不健全甘肃为推进生态文明建设，促进生态文明体制改革，正在探索相应的制度和规范体系建设。但是，就生态产品价值实现而言，由于涉及的自然资源范围广、产权复杂等原因，相关的制度建设还比较缓慢。生态产品没有很好地从政策法律上得到界定，导致缺乏市场交易的基础。省内与省外、境外的直接市场交易渠道没有建立，纳入市场交易的生态产品种类不全、数量较少，造成市场体系建立缓慢。甘肃在排污权、用水权等生态环境权益交易方面也存在一些问题，这些权益的初始和再分配制度不够完善。生态环境权益的分配要对环境容量和环境承载力做全面和合理的评估，这些在实际操作中存在许多困难。前述问题直接或者间接地影响了生态产品价值的实现。市场交易机制包含价格机制、审核机制、监督机制4，它们的运行需要政策的激励和引导。目前，甘肃在生态产品市场交易方面的政策还比较缺乏，交易主体单一、交易效率低下等问题困扰着决策者。资金严重缺乏，交易的确权、核算成本比较高，多重压力导致甘肃生态产品的价值转化难以实现、交易市场难以扩大。甘肃在生态产品的认证，公众对生态产品的认识和接受等方面也存在许多问题，生态产品市场机制建立和发展的基础需要进一步巩固。（三）生态价值转化缺乏路径支撑甘肃具有良好的资源和生态环境条件，但是如何将这些条件价值化或者转化成可交易的生态产品，成为一项极具挑战性的工作。生态补偿、生态产业化、产业生态化等路径，都以政府为主导，以财政的转移支付作为资金的主要来源。体现市场逻辑的价值转化路径明显不足。甘肃地处经济不发达地区，财政转移支付覆盖面虽然广，但是没有办法从根本解决统一生态环境保护和经济发展带来的困难。相关财政支付的资金常常被分散使用，如果同一项目的资金支撑没有得到持续投入，会导致相关项目发展缓慢、效益低下。甘肃绿色金融体系建设起步晚，相关政策和法律制度建立不够完善，绿色金融在发展过程中风险大，绿色金融对生态环保的保障力明显不足。甘肃在绿色金融发展的各种条件上也存有短板。例如，甘肃的发展环境比较落后，绿色企业比较少，绿色产业不发达，绿色项目也不够优质，一些项目还存在“伪绿”“洗绿”的现象。甘肃金融市场中的参与主体较为单一，主要由银行、保险公司、证券等金融机构参与。甘肃在绿色金融产品的创新上存在一些问题。市场中现有的绿色金融产品质量参差不齐，融资效率不高，金融市场不够活GREEN FINANCE绿色金融43GANSU FINANCE甘肃金融/2023年第3期跃。高质量的绿色金融产品种类会影响到金融市场中整体的服务水平，丰富多样的绿色金融产品有助于提升绿色金融服务质量，更好地推动绿色金融发展5。绿色金融可以在许多环节上推动生态产品的价值实现，这需要各金融机构之间加强合作，积极推进产品的开发和使用。甘肃生态产品价值实现绿色金融机制的现状与问题（一）绿色金融相关政策法律绿色金融是支持生态文明建设的重要抓手，是推进实体经济发展和转型的有力手段。从2016年开始，我国大力发展绿色金融制度，政府制定和颁布了许多推动绿色金融发展的政策。追求良好的生态环境是绿色金融制度建立的重要目的。现阶段中国经济处于转型时期，国家正在大力推进生态文明建设，因此，绿色金融机制的发展有着非常良好的条件。1.中央层面。绿色金融机制的发展需要良好的顶层设计。中央政府积极引导绿色金融的发展，在绿色证券、绿色债券、绿色信贷、绿色保险、绿色基金等方面出台了相应的政策。2007年，国家环保总局、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布了 关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见。意见 指出要对企业和建设项目实行严格的环境监管和信贷管理，还要改变“守法成本高，违法成本低”的问题。2008年，上海证券交易所发布 上海证券交易所上市公司环境信息披露指引，对企业应当承担的社会责任作出了规定。2015年，中央和国务院印发了 生态文明体制改革总体方案，其中第45条提出建立和完善绿色金融体系，对绿色信贷、绿色保险、环保信息披露制度、市场相关制度建设、加强绿色金融国际合作等做了规定。2016年，七部委联合出台了关于构建金融体系的指导意见，指出了构建绿色金融体系的重大意义，并对发展绿色信贷、推动绿色投资、建立绿色基金等做了系统性规定。2019年，发改委发布了 绿色产业指导目录（2019年版），对绿色产业发展做了明确的规定，指出了金融政策工具的重要性。2021年，央行、发改委、证监会印发了 绿色债权支持项目目录（2021版）。中央在甘肃、贵州、新疆、江西、广东、浙江等地开展了绿色金融创新试点试验。七部委针对各试验区的具体情况印发了建设绿色金融改革创新实验区总体方案。2017年，江西发布了江西省人民政府关于加快绿色金融发展的实施意见，在绿色信贷、绿色投资、绿色保险方面做了详细规定，提出建设环境资产交易市场。2018年，贵州发布了贵安新区绿色金融改革创新试验区建设实施方案，贵州根据试验区发展方向和模式利用财政贴息的方式支持金融机构，以便于创新更多的绿色金融产品。2019年，广州市政府发布了关于促进广州绿色金融改革创新发展的实施意见，明确对绿色金融改革创新进行深化，推广绿色金融发展的模式和经验，发挥粤港澳区绿色金融示范引领作用，同时，加强绿色金融风险防范。2.甘肃层面。甘肃具有较丰富的生态系统，是国家生态安全屏障综合实验区。此外，兰州新区也是绿色金融改革创新试验区，还被列为国家循环经济、新能源综合和祁连山生态补偿示范区6。2018年，甘肃下发了关于构建绿色金融体系的意见，推进绿色金融改革；出台了甘肃省推进绿色生态产业发展规划，提出要完善制度体系、提高资源利用效率、发展绿色重点产业，并且对甘肃中部、河西、陇南地区分别进行绿色发展规划，明确了甘肃绿色金融的发展和改革目标。甘肃在绿色产业、生态环境保护、生态修复、清洁能源等方面的投入正逐渐增多，相关金融体系的建构就十分重要。在绿色金融体系建设中，银行作为主流金融机构，发挥着重要的作用。2018年，甘肃就绿色金融发展与兴业银行签署了战略合作协议。同年，兰州新区绿色支行成立，成为甘肃第一家“绿色支行”。与此同时，甘肃还大力发展绿色信贷、绿色基金、绿色保险等金融产品，建立绿色项目信息共享机制，设立绿色金融交易中心开展排污权、水权等环境权益交易，探索碳金融产品，构建全方位、多层次的绿色金融体系。2019年，甘肃开始发行绿色生态产业发展专项债券，筹集资金将近20亿元，专门用于建设临夏州的绿色项目，以项目的收益还清债券。甘肃绿色债券的发行满足了生态环境保护项目方面的融资需求。（二）绿色金融工具与应用绿色信贷、绿色债券、绿色股票、绿色基金等重要的绿色金融工具，对促进生态文明建设以及生态产品价值实现具有重要的意义，下面对重要的绿色金融工具及其应用进行探讨。1.绿色金融工具（1）绿色信贷。绿色信贷作为重要的融资工具，是生态产业44Gansu Finance甘肃金融/发展的一个重要助推力量。根据银保监会的数据，截至2021年末，国内 21家主要银行绿色信贷