风险导向下建筑施工类央企的...——以EPC总承包模式为例_殷晓悦.pdf

158案例分析CASE ANALYSIS风险导向下建筑施工类央企的审计重点探析 以EPC总承包模式为例殷晓悦 中国电建集团北京勘测设计研究院有限公司摘要：EPC 总承包模式是当前建设工程总包项目的主要选择，建筑施工类央企承担着我国绝大部分的基础设施建设和重要建设工程项目施工，而且肩负着国有资产保值增值的责任。为了有效应对规模庞大的 EPC 总包项目复杂的风险，央企需要充分发挥审计的作用，通过实施风险导向审计，预防并化解项目风险，提升项目运营效率，保障项目成功。关键词：央企；EPC 模式；风险导向审计；风险分析引言在过去的 30 年间，我国基础设施建设飞速发展，数以万计的重大建设工程项目落地，为拉动我国经济快速增长发挥了巨大的作用。近十年间，随着 PPP、BOT 模式逐渐成为建设工程项目运作的主流选择，EPC 总承包模式在我国的实践也日趋成熟。建筑施工类央企凭借着先进的技术水平、强大的资金实力和深厚的管理能力，成为 EPC 总承包模式下建设工程项目的“主角”，许多难度大、周期长、投资高的项目都由央企总揽，创造了无数工程典范。然而总承包意味着承担更大的风险，面临更多的不确定性因素。央企亟须能有效预防并化解项目风险的手段，而风险导向审计恰好能实现这一目的。一、风险导向审计概述（一）概念解读风险导向审计，顾名思义就是审计人员针对审计对象存在的风险进行检查、观察、询问、分析等，鉴证被审计对象风险控制措施的有效性。风险导向审计不仅仅局限于与财务相关的风险，而是关注被审计对象的所有风险类型。因此，在实施风险导向审计前，审计人员需要从被审计对象的整体出发，识别、评估被审计对象各个层面存在的风险，按照风险影响的大小排序，科学地安排审计计划和投入审计资源。（二）风险导向审计的适用性风险导向审计是目前审计行业的主流审计模式。在新形势下，国务院国资委多次强调中央企业实施全面风险管理、内控体系建设的同时，必须强化实施风险导向审计，通过审计监督防范和化解中央企业重大风险。审计署也多次发文推动审计行业改革，要求企业充分发挥风险导向审计对企业防风险、提效能的积极作用。建筑施工类央企规模庞大、业务复杂、风险突出，在EPC 模式下作为总承包方的央企承担的风险更是十分严峻，因此必须实施风险导向审计。二、EPC模式概念及特征（一）概念简述EPC 模式是指承包方受业主委托，按照合同约定对建设工程项目的设计（Engineering）、采购（Procurement）、施工（Construction）等实行全过程或若干阶段的总承包，并对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。近十年以来，EPC 伴随着 PPP、BOT 模式在国内十分盛行，超半数以上基础设施建设和大额投资项目采取 EPC 模式，也是建筑施工类央企的主要选择。（二）主要特征EPC 模式主要特征体现在：1.承包人有更大的自主权，业主通常不干预总包方的工作，总包方负责设计、采购、施工等全部内容。2.业主过程或事后监督，过程监督依靠专业的监理工程师，ACCOUNTING LEARNING159事后监督主要依靠严格的验收程序。3.总承包人是项目第一责任人，对所有专业分包人履约行为负总责。三、EPC模式实践中的主要风险（一）投标及签约风险1.投标风险分析EPC 总包投标涉及内容非常多，必须从技术、难度、成本、营利性等多方面进行充分的可行性研究。如果前期评估不充分、不科学，贸然进行投标，很容易造成两种结果。一是技术实力不匹配无法中标，或者即使中标后工程质量、标准、工期等都难以保证，造成后续成本激增。二是工程成本和收益目标预估不合理，报价过高，导致失标，或者报价过低导致项目亏损。建筑施工类央企往往承接的项目规模较大，投标风险也更复杂。2.签约风险分析在实践中，EPC 工程招标时多数没有准确的工程造价，而是投标单位报一个下浮率，或者招标采取模拟清单固定单价方式。但是在签订合同环节，则需要在合同中明确写出工程造价。业主作为合同甲方，出于工程造价可能超出投资限额的担忧，经常拖延签约，或者要总包方（乙方）先行设计、施工，待预算方案明确后再行签约。由于合同未签订，乙方拿不到预付款，只能加速出图、垫资施工，同时协调各方推动签约。建筑施工类央企作为总包方，要推动其他各方协作，这个过程经常达数月甚至一年以上，导致工程质量、资金问题等在源头埋下隐患。（二）设计及预算风险1.设计风险分析EPC 模式下项目设计风险主要集中体现在：1.设计方案论证不充分。常见的问题如设计人员可能无法完全考虑所有现实情况，设计方案过于保守或者过于理想，可能造成工程存在缺陷，增加施工成本。2.设计方案造价过高。常见问题例如，设计人员盲目追求新技术、新工艺，从而增加建造成本。或者由于在EPC 模式下设计和施工均由总包方负责，深化设计造成的成本增加或者因业主原因造成设计工期延长等问题。以上风险最终或导致央企总包方利润受损，或增加总包方与业主之间的矛盾，引发后续一系列问题。2.预算风险分析预算风险主要是指项目总预算编制过低或过高，造成央企总包方利益受损。由于前文提到的签约风险存在，总包方为了尽快签订合同，在设计方案时很有可能不够详尽，对于可能发生的工程付现成本考量不周全，所制定的工程总预算虽然较低，但后续的各种问题出现会让总包方不得不调整预算。另一种情况是成本预算准确性偏低、项目人员预算执行及成本动态管控意识不强等，一旦外部环境发生变化，则又会面临调整预算的难题，增加央企总包方利润受损的风险。（三）采购及计划风险1.采购执行风险分析EPC 总包项目中，采购环节直接关乎着工程成本、资金占用、工程质量以及施工进度，采购执行风险主要包括：1.议价比价不充分，未按照建筑施工类央企采购制度要求进行招投标或者按要求询比价，导致采购成本过高。2.对供应商考核和管理不到位，供应商引入不符合制度规定程序，其供应质量不达标。3.采购人员徇私舞弊，与供应商串通，损害央企总包方利益。2.采购计划风险分析采购计划风险直接影响着工程能否顺利实施以及工程总成本，采购计划风险主要包括：1.采购计划过于紧凑，与工程进度相比提前量过多，占用资金过多。2.采购计划过于松散，不能及时满足工程进展需要，导致紧急采购甚至停工现象。3.采购计划精确性不足，频繁发生变动，影响交付节奏，导致施工无法顺畅进行。（四）施工及变更风险1.施工风险分析项目施工阶段是 EPC 模式下建设工程项目最复杂的一环，也是风险最多的领域。一是分包问题，央企总包方将工程主体外其他部分分包的过程中，可能存在分包商资质不够、信誉不足、质量控制力差等问题。二是经济管理问题，各施工单位缺乏成本控制意识，央企总包方派出的项目管理人员预算管理能力不足，造成大量资金、资源被浪费。三是质量管理问题，施工人员专业性不足，未严格执行设计图和施工程序要求，导致返工或造成质量安全隐患。2.变更风险分析由于前期设计方案问题、施工现场环境问题、业主资金问题等因素，都可能导致项目在施工过程中需要发生变更。通常情况下，EPC 总包项目变更需要按照严格的变更程序进行决策。然而在实践中，因为项目管理水平参差不齐，遇到需变更的情况时，项目各方利益博弈冲突加剧，工程变更方案很难合理优化，而且如果变更得不到严格管控，现场签证控制不规范，极容易导致造价失控，最终由央企总包方承担损失。（五）验收及结算风险1.验收风险分析总包工程的验收条件通常十分苛刻，以房屋建设工程为例，除了工程主体需要达到使用条件和移交标准以外，还要进行消防、人防、水电气暖、环保以及附属工程的专项验收。而 EPC 总包工程本身复杂程度高、规模大、工程单体数量多，与传统的建设承包模式相比验收难度更大，例如某些 EPC 项目主体工程虽然已经完成，但配套的管线仍在安装，或者一期工程竣工，二期、三期工程仍在建设中，无法统一验收。但是，业主方安排的验收通常只有一次，因此许多 EPC 项目竣工验收可能长达数年之久。这将会增加央企总包方的资金成本，以及其他不确定性风险。2.结算风险分析央企总包方承接的 EPC 总包项目大多数是国有资金投资建160案例分析CASE ANALYSIS设，例如路桥工程、电力工程等，这些项目的结算不仅要经过前期的财评，还要经过建设单位审核、上级单位审核、审计部门审计定案的“两核一定”，有些重大工程还要经过政府行业主管部门的审核与审计署、审计局的审计定案以及财政部门的结算财评，过程十分漫长。这些都会增加工程量核对、造价审核的时间和难度。最终可能导致央企总包方无法顺利按期或按进度拿到工程款，不仅增加资金风险，而且会导致工期延长、工程质量受损等问题。四、EPC模式下工程审计重点（一）介入前期决策，评价项目可行性央企要优化 EPC 总包项目承接决策程序，将审计重心前移，从相对独立角度评价项目可行性。针对项目前期风险，审计对项目可行性评价应重点关注：1.项目是否符合央企主业，是否与央企的战略方向一致；2.项目的预期收益性测算指标是否科学、合理，可行性研究报告的支撑数据是否真实、可靠，测算方式是否公允；3.央企是否具备承接该项目的技术能力、资金实力、管理能力，供应能否满足，分包意向合作商是否具备相应的资质等等；4.业主总投资预期，参与竞标的下浮率能否保证项目目标实现；5.央企是否充足准备多个施工和预算方案，以供签约环节甲乙双方博弈，等等。（二）实施预算检查，强化预算管控力央企要不断完善 EPC 总包项目预算管理制度和流程，提高项目预算编制和执行的规范性，审计要以制度和流程为依据，对项目预算实施检查。针对项目预算相关风险，审计对项目预算检查应重点关注：1.对预算编制及执行相关风险的识别和评估，预算管理制度和流程是否全部覆盖已识别的风险点；2.对预算编制和执行过程进行抽查，尤其是重点风险环节，能否有效控制预算风险；3.预算编制的科学性和合理性，总预算及分项预算能否满足项目实际需要，资金来源是否充足稳定，对于潜在风险是否有预判准备；4.预算追加和调整是否有实际依据，是否按照制度和流程要求进行审批决策，是否有相关责任人签字，因追加或调整造成的其他影响是否有妥善的处置方案。（三）加强采购审计，监督计划与执行央企要发挥审计的经济监督作用，加强对 EPC 总包项目采购业务审计，既要关注采购合规性，又要关注采购的效率效果。针对项目采购风险，采购审计应重点关注：1.采购管理制度和流程是否全部覆盖项目采购过程中的主要风险点，在实际落实过程中是否能有效控制风险；2.相关的采购人员的安排是否符合不相容职务分离原则，授权审批是否得到有效监督；3.采购寻源、签约、交付、验收、付款等环节是否符合相关的制度和流程要求，尤其是未达账期提前付款或预付款的情况；4.对比采购计划和施工计划安排，检查二者的衔接性，采购提前或延期交付是否有合理的事实根据；5.采购计划变更情况，查明变更原因，判断合理性。（四）开展过程跟踪，防范各层级风险央企要在复杂的施工过程中，积极推动审计开展全程跟踪，从相对独立的视角观察项目进展中的各种问题，从 EPC 总包项目的各个层级进行风险防范。针对施工及变更风险，跟踪审计应重点关注：1.项目高层的决策和管理，是否定期对项目进展过程存在的问题进行把控，对于基层无法有效应对的重大重要问题是否有上报和解决机制；2.对于项目变更问题，业主、央企总包方、分包方以及其他利益相关方，是否建立有效的沟通协调机制，变更方案是否进行充分论证，并按照影响程度进行分级协商决策；3.央企总包方对分包单位的管理，是否建立完备的督导体制，是否对分包方施工过程中的潜在风险（如质量、工期等风险）建立妥善的预防机制；4.对于施工现场的管理，评价组织机制、人员素质、现场调度等方面是否有利于项目完成，是否存在低效、矛盾、管理空白等问题。（五）实行竣工预审，提高结算效率性央企可以探索建立竣工预审制度，即在竣工或者结算前，由审计人员根据验收标准和相关法律法规，对 EPC 总包项目先行审计，以提前规避验收和结算过程中的潜在风险，保障验收和结算顺利进行。针对验收及结算风险，预审计应重点关注：1.项目完工情况，项目主体及配套设施等，是否满足合同要求的质量和建设标