从分散到综合：我国环境行政执法体制碎片化困境及出路_王镥权.pdf

DOI:10.3969/j.issn.16713079.2023.03.017收稿日期:20220211基金项目:浙江省教育厅一般科研项目(Y201840174)作者简介:王镥权(1988)，男，河南鲁山人，嘉兴学院文法学院讲师，法学博士，浙江省法学会环境资源法学研究会理事，研究方向为环境法基本理论、生物多样性保护法。网络首发时间:20230425 18:37:58网络首发网址:https:/knscnkinet/kcms/detail/331273Z202304250920006html从分散到综合:我国环境行政执法体制碎片化困境及出路王镥权(嘉兴学院 文法学院，浙江嘉兴 314033)摘要:我国环境行政执法体制存在执法主体众多、执法依据繁杂、执法协调机制薄弱等执法体制碎片化问题。环境行政执法体制碎片化问题有 3 个成因，一是分散型环境管理体制的历史惯性，二是“环境”“资源”法律概念整体性认知阙如，三是生态环境保护综合执法整合力度不足。借助整体性治理两阶段理论分析可知，我国环境行政执法体制的发展处于从协调到整合的过渡阶段。构建和完善具有中国特色的环境行政执法体制，一是要突破认知，以生命共同体理念为指引培育整体性环境行政执法理念共同体;二是需地方先行先试，深化“大综合一体化”行政执法改革，整合“环境”“资源”执法事项，尝试建构地方“超级综合执法”体制;三是要通过国家文件和立法确认，建立超边界环境综合行政执法体制。关键词:环境行政执法;执法体制;整体性治理;综合行政执法中图分类号:D9226804文献标志码:A文章编号:16713079(2023)03011310From Decentralization to Comprehensiveness:The Dilemma of ChinasEnvironmental Administrative Law Enforcement System and Its CountermeasuresWang Luquan(College of Humanities and Law，Jiaxing University，Jiaxing，Zhejiang 314033)Abstract:There are many problems in Chinas environmental administrative law enforcement system such as nu-merous law enforcement subjects，complex law enforcement basis，and weak law enforcement coordination mechanismThere are three reasons for the fragmentation of the environmental administrative law enforcement system:the historicalinertia of the decentralized environmental management system，the lack of overall understanding of the legal concepts ofenvironment and resources，and the insufficient integration of comprehensive law enforcement for ecological and envi-ronmental protection With the help of the theoretical analysis of the two stages of holistic governance，we can see thatChina is currently in the transition stage from coordination to integration To build and improve the environmental ad-ministrative law enforcement system with Chinese characteristics，first of all，all parties should break through old per-ceptions and cultivate a holistic environmental administrative law enforcement concept community guided by the conceptof life community;secondly，local governments should try first，deepen the reform of comprehensive integration of ad-ministrative law enforcement，integrate“environment”and“resources”law enforcement matters，and try to construct alocal super comprehensive law enforcement system;finally，a crossborder comprehensive environmental administrativelaw enforcement system should be established through national documents and legislative confirmationKey words:environmental administrative law enforcement;law enforcement system;holistic governance;com-prehensive administrative law enforcement环境行政执法是指环境行政执法机关根据法律授权，对公民、法人和其他组织的各种环境行为与311第 35 卷第 3 期 2023 年 5 月Vol35 No320235嘉兴学院学报Journal of Jiaxing University事件进行管理的活动。根据 环境保护法的规定，环境行政执法中的“环境”应当包括“大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村”等领域。在我国现行环境资源法制框架下，环境行政执法涉及的要素多、领域广，按照分工负责的原则，需有多个部门同时行使环境执法权，进而导致了环境行政执法领域的“九龙治水”。1 当前，无论是推进生态环境保护综合行政执法，还是“大综合一体化”行政执法改革，都需要对多元环境执法主体、分散式环境执法体制进行整合和优化。2 过往学者对我国环境行政执法体制问题进行了广泛研究，相关研究视角和对策包括执法职能配置3、流域执法模式4、综合行政执法5、整体主义执法体制6、乡镇环境执法改革7 等，但是环境行政执法碎片化8 的现象在国家和地方各个层级仍不同程度地存在。还有学者引入整体性治理范式，从监管理念、监管制度、监管主体、监管技术方面提出我国生态环境监管整体性治理的路径。9 然而，已有研究在分析我国环境行政执法体制存在的问题时，未能深刻分析碎片化现象的成因，对构建中国特色环境综合行政执法体制的发展进路10 和阶段性差异观照不足，在提出对策建议时未能针对中央环境管理体制和地方环境执法体制的不同提出针对性策略。基于此，本文从我国环境行政执法体制碎片化现象及问题成因分析入手，在整体性治理视域下考察我国环境行政执法体制改革的目标和演进脉络，进而从认知突破、地方先行和国家确认等层面给出完善我国环境行政执法体制的可行路径，以期为我国深化生态环境保护综合行政执法改革和完善环境管理体制提供理论支撑和新思路。一、我国环境行政执法体制碎片化的典型表现20 世纪 90 年代，研究法律多元主义的学者关注到法律的碎片化问题，认为碎片化现象同时存在于不同时空和不同社会结构的法律体系中。11 然而，碎片化问题在环境法治领域表现得更加突出，环境立法、执法、司法等领域均不同程度地存在碎片化现象。我国当前基于环境要素和行政区划的环境管理体制安排呈现高度碎片化的状态，难以适应环境问题的交互性和扩散性特征，分散型立法导致行政执法权配置的碎片化，进而在具体运行过程中引发不同职能部门之间的“争权”或“推诿”，即碎片化执法。10 根据已有研究，我国环境行政执法体制碎片化的典型表现主要有环境行政执法主体众多12、环境行政执法依据繁杂13、环境行政执法协调机制不足14 等。(一)环境行政执法主体众多首先，我国中央和地方环境行政执法主体涉及众多部门。在中央层面，具有环境相关事项执法权的部门有发改委、生态环境部、自然资源部、农业农村部、水利部、住房和城乡建设部、科学技术部、国家林业和草原局、国家海洋局、国家中医药管理局等。在地方层面，以浙江省嘉兴市(设区的市)为例，在“大综合一体化”行政执法改革方案出台前，与环境行政执法相关的部门主要有市发展改革委、市自然资源和规划局、市生态环境局、市农业农村局、市水利局、市建设局、市综合行政执法局、市卫生健康委等;2022 年进行“大综合一体化”行政执法改革后，享有环境行政执法权的部门仍有多个，主要包括市生态环境局、市农业农村局、市综合行政执法局等。环境行政执法主体多、权责划分不明确，进而导致“多头执法”，这是长期困扰我国环境行政执法体制改革的难题之一。(二)环境行政执法依据繁杂我国长期存在环境行政执法依据数量大、环境立法碎片化的问题。当前，我国已经出台有相当数量、不同层次和类型的环境立法，大体包括综合类、污染防治类、自然资源类、生态保护类、环境标准与监测类、农村与城市环境保护类等。根据生态环境部印发的 生态环境保护综合行政执法事项指导目录(2020 年版)统计，仅生态环境综合执法涉及的法律、条例、规定、办法等规范性文件就有 70 份，其中有 15 份法律、21 份条例、4 份规定、30 份办法。5 不仅如此，我国生态环境综合行411嘉兴学院学报第 35 卷第 3 期参见环境保护法(2014 年修订)第二条。政执法相关立法文件中，还有数量庞大的地方规范性文件和工作文件，在形式上多以“通知”“实施意见(方案)”为表征，这种“四散而依”的体例结构设计，容易造成环境综合行政执法在实践中“左支右绌”等问题。15 近年来，环境法典制定工作正有序开展，环境法法典化是解决我国当前数量众多的环境单行法分散、交叉、重叠、不周延等问题的有效方案。16 但是以“适度法典化”为导向的体例定位并不能涵盖生态环境保护和资源开发利用的全部行政执法事项。在未来相当一段时间内，我国环境行政执法的依据仍然分散在各类环境与资源相关法律、法规、规章和有关政策文件中。执法依据的纷繁庞杂加剧了我国环境行政执法领域职能分散、重复执法的问题。(三)环境行政执法协调机制薄弱我国当前环境行政执法协调机制不完善，导致环境执法信息分散于多个主管部门，进而出现“多重执法”、执法监管能力不足等问题。环境问题具有很强的空间外延性，环境污染与资源破坏现象往往波及多个行政区域和多种环境要素。现有的环境行政执法协调机制主要包括跨部门和跨区域两大类，其下又可以分为多种小类。如跨部门协调机制可能是多部门联合式或者协作式执法，也可能是独立的综合执法机构跨部门统一执法;跨区域协调机制既包括纵向的跨区域也包括横向的跨区域，还可以按照流域、海域、生态系统等分为不同类型的跨区域模式，且不同跨区域协调机制依据的法律、政策文件类型也不尽相同。17 对标习近平法治思想中严格执法理念的要求，我国尚未建成省市县乡全覆盖的比较完善的环境行政执法协调监督工作体制。18 同时，不同部门信息联动协调机制缺乏，现有环境执法信息共享不畅。由于不同行政执法部门