2023年新能源开发安全机制研讨.docx

新能源开发平安机制研讨 开展新能源和可再生能源不仅有利于解决和补充我国化石能源供应缺乏的问题，而且有利于我国改善能源结构、保障能源平安、保护环境，走可持续开展之路。在新能源和可再生能源开发过程中，只有建立完善的法律保障制度，才能更快更好地实现国家的能源战略目标。新能源和可再生能源开发过程涉及众多的法律关系，本文主要就新能源开发利用中平安机制的立法问题进行探讨。 一、能源平安及其现状 平安是人们最常见和最常用的词汇之一，通常是指各种（天然的或人为的）事物对人不产生危害、不导致危险、不造成损失、不发生事故、运行正常、进展顺利等安顺祥和、国泰民安之意[1]。其外延既包括个人身心免受外界危害，也包括社会稳定和谐、国家有序运转。对能源平安而言，我们可以从两个层面去理解，一是宏观平安，即在国家能源战略上考虑的能源平安；二是微观平安，即在具体能源开发和利用过程中，防止对居民、环境造成损害。 1.宏观能源平安（注。本文主要论述微观能源平安，对于宏观能源平安不做深入探究。）及其状况 宏观上的能源平安主要是指能源供应平安。目前世界范围内能源结构以常规的化石能源为主，煤炭、石油、天然气等一次性能源占能源消费总量的87%。但化石能源正面临逐渐枯竭的问题，尤其是石油和天然气，按照目前所探明的储量，只能维持不到一百年的时间。而且，化石能源在利用过程中会排放出大量的污染物，给环境造成极大危害。目前，各国都在积极探寻符合自己国情的新能源开发之路，如德国和西班牙的风能、瑞典的生物质能和英国的光伏发电与潮汐能。 但是对于核能，各国的态度那么不尽相同。法国是大力开展核能的典型代表，大约80%的电力来源为核能，美国、日本的核能占发电量比重也超过了30%。在德国，虽然也曾一度把核能作为开展的重点，但由于前苏联切尔诺贝利核事故等的影响，政府开始重新审视核能的价值。2022年德国通过核能禁止法宣布放弃核能，方案到2023年逐步关闭所有核电站；瑞典也于1980年通过全民公决决定将于202322年在全国范围内停止使用核能源[2]。但客观地讲，核能相比常规能源是一种公认的清洁、高效的能源，是一种技术比较成熟，本钱相对低廉，适于大量商业开发的能源。虽然出现了数起事故，但大多是人为因素导致而非技术上的问题，正因如此，大多数国家都将核能视为应对能源危机的一项重要手段，即使是明确立法终止核能的德国，随着能源紧缺的加剧和环境污染的压力增大，重新启用核能的呼声也越来越高。 我国目前是世界上排名第二的一次性能源消费国，但常规能源的保有量却远远不能满足要求，除了煤炭根本可以自足以外，石油、天然气的供应缺口很大，大多依赖进口，这对我国能源平安造成严重威胁。针对这种状况，我国的应对之策一方面要积极通过外交手段改善与主要能源输出国的关系以确保常规能源尤其是石油的稳定供应。另一方面要开展新能源和可再生能源，以实现能源的自给自足，这是长远之计。对此，国家在政策和法律上都表达出了高度的重视。中华人民共和国国民经济和社会开展第十一个五年规划纲要明确提出要大力开展可再生能源，实行优惠的财税、投资政策和强制性市场份额政策，鼓励生产与消费可再生能源，提高其在一次能源消费中的比重。要大力开发风能，加快开发生物质能，积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。2023年2月28日十届人大十四次会议通过的中华人民共和国可再生能源法，该法自2023年1月1日起施行。 在众多的新能源种类中，由于分布特点、技术成熟度及自身特性等方面差异显著，在开发利用中也需要区别对待，不可一概而论。针对我国常规能源尤其是石油供应异常紧张、其他新能源和可再生能源技术不成熟、本钱过高的现状，大力开发核能是当前较为可行的应对之策。但目前核能占我国一次能源消费总量不到1%，核发电量占我国总发电量2%左右，这与世界上核能占一次能源6%～7%、核电占电力总量17%的平均水平相比尚有很大差距，我国核电开展仍然显得落后，规模小，开展慢[3]。面对这种现状，十一五规划中明确提出：要积极推进核电建设，重点建设百万千瓦级核电站，逐步实现先进压水堆核电站的设计、制造、建设和运营自主化；要加强核燃料资源勘查、开采、加工工艺改造以及核电关键技术开发和核电人才培养。另外，根据国家发改委的能源开展规划，到2023年，核电装机容量争取到达4000万kw，占全部发电装机容量的4%左右，在建核电容量1800万kw左右。提高核能在能源结构中的比重，对我国能源平安具有重要的现实意义。 2.微观能源平安及其现状 能源平安从微观方面来说主要是指在能源使用过程中的平安问题，即对人员、社会、环境的危害。在我国，常规能源在利用过程中突出的平安问题，如频繁发生的重大煤矿平安事故、井喷事故、环境污染事故等，使人们的生命财产平安遭受了极大的损害，给社会环境造成非常不利的影响。新能源的开发利用可以在一定程度上减少常规能源所带来的平安威胁。但是新能源并不等同于清洁能源，利用中也会存在平安问题：如太阳能光伏电池的制造过程中会产生大量的污染，生物质能发电时排放的氮氧化物含量也比较高。其中利用核发电时涉及到的平安问题尤为突出，对核平安管理的任何疏漏和麻痹大意都有可能导致严重核事故的发生，酿成灾难性后果。以前苏联切尔诺贝利核事故为例：欧洲受污染的区域到达20万平方公里，受到核辐射危害的人数到达320万，直接致死的人数为50余人，还有数万人因辐射而致癌，周围大量动植物死亡或出现变异，而且还存在目前尚未明确的潜在危害[4]。由此可见，在核能开发中，平安问题是头等大事。影响核能微观平安的因素主要有以下两个方面： ①技术平安。核能利用是一项技术含量非常高的系统工程，从铀矿采集到制成核燃料，再到核反响发电，最后到核废料处理形成一个完整的核燃料环，每个环节都会产生放射性核废料。核能技术平安就是要解决将核废料产生的放射有效隔离在生物圈之外，因为一旦进入生物圈，将会给人类及自然界带来灾难性的后果。目前人类在处置核尾矿和低能核废料方面技术比较成熟，技术平安面临的最大难题在于如何处置高能核废料，高能核废料中所包含的钚有着长达数万年的半衰期，目前只能将其暂时浸泡在巨大的水池中冷却和封闭储存，还没有找到一个最终的处置方案。 此外，在技术开发中会面临开发失败的风险，对于投入大量研发资金的开发方来说，风险的防范或减轻可以通过开发前充分的论证来保证开发方案的科学性，在开发过程中也要时刻关注技术开展动态，同时可以引入商业保险制度，一旦出现风险，可以分散损失。 ②管理平安。核电厂是一个大规模、复杂的人—机系统，其平安性依从于系统设备（硬件和软件）、环境和人员三方。随着科技进步，设备可靠性不断提高，运行环境大大改善。而对于人，由于其生理、心理、社会、精神等特性，表现出极大的可塑性和难以控制性，因而由人为失误直接或间接导致的事故发生率相对于设备事故率的下降而趋上升。有专家统计，20世纪60年代到90年代，世界上所有工业事故中包含人为失误的从20%扩大到80%，核电站的平均人为事故率为70%以上。20世纪发生了几次震惊世界的严重核事故，主要是由于人为因素导致的，或者是操作规程不科学，或者是操作人员违规操作。这些事故对世界核电开展和核平安水平产生了巨大冲击，但同时也成为促进核平安科学开展的动因，说明核平安法律制度的健全特别是有效实施保障在核能利用中应当占有显著地位。 二、对我国新能源平安立法现状的剖析 我国十一五规划中对新能源开发提出了明确的指导方向，但目前在新能源立法方面只有中华人民共和国可再生能源法，伴之以财政部的可再生能源开展专项资金管理暂行方法和国家发改委的可再生能源发电有关管理规定等部门规章。在新能源领域的立法还存在很大空白，十分不利于可持续开展的能源战略。即使是在这样有限的立法文件中，也几乎找不到有关新能源平安方面的规定，可以说这个问题根本上被无视了。目前我国在新能源领域，只有针对核能利用规定了较多的平安立法标准，下面将对此作重点考察。 1.我国核能平安立法的渊源 我国核能平安立法的渊源表达在法律、行政法规、部门规章、国际条约与惯例4个方面。以2022年2023月1日起施行的放射性污染防治法为核能立法的根本法；行政法规以中华人民共和国核材料管理条例（1987年）、中华人民共和国民用核设施平安监督管理条例（1986年）和核电厂核事故应急管理条例（1993年）三大法规为主；部门规章有核材料管制条例实施细那么（1990年）、核电厂设计平安规定（1991年）、核电厂厂址选择平安规定（1991年）、核电厂运行平安规定（1991年）、核电厂放射性废物管理平安规定（1991年）、民用核燃料循环设施平安规定（1993年）、民用核承压设备平安监督管理规定（1993年）、核设施的平安监督（1995年）、研究堆运行平安规定（1995年）、核动力厂设计平安规定（2022年）等。国际条约主要有国际原子能机构特权和豁免协定、国际原子能机构规约、及早通报核事故公约、关于核损害民事责任的1997年维也纳公约、中华人民共和国和国际原子能机构关于中国实施保障的协定等。 2.现行立法之检讨 ①法律渊源体系结构不合理。从上述渊源情形来看，核能平安的整个立法体系杂乱并且枝节横生，根本未形成体系结构。整个立法体系以大量的部门规章为主，效力层次太低，与核能平安的重要性不符。而且现有的法律大多是陈旧的，无法适应新的核能开发与利用的要求。尽管有放射性污染防治法作为新法支撑着整个体系，但它本身也是从管理层面对核能利用进行调整，在技术方面的法律多集中在上世纪90年代初的部门规章中，这对于核能领域新技术的利用是不利的。 ②监督管理职能分配缺乏，主要表达在放射性污染防治法中职能分配过于分散。国家环保总局、卫生、公安部门等众多部门都想在管理上分得一杯羹，而这样潜在的危险是有利益时争着管，一旦发生核污染，就会出现相互推诿的情况，责任追究无法实现。例如，对核设施平安的许可由隶属于国家环保总局的核平安局审管；对放射工作的许可那么仍按照放射性同位素与射线装置放射防护条例的规定由卫生、公安部门审管；对贮存、处置放射性固体废物的许可那么由国务院环境保护行政主管部门审管。因而，同是有关放射性的许可登记却涉及多个部门的管理，这样不利于对整个放射环境的统一监督管理。 ③奖励制度不够重视。法律的功能奖励与惩罚是并存的，但是现实运用中往往会出现只重惩罚而无视奖励的情况，核能平安立法中也不例外。对于责任以及惩罚的规定，在每一部核能法规中都有表达，但是对于奖励，在放射性污染防治法根本上只是在第4条和第7条中提及，相对于第8章的责任规定而言，实在缺乏以形成奖励制度，不过是流于形式的做法而已。 三、我国新能源平安法律制度的构建——以核能为聚点 针对我国目前在核能平安立法中存在上述诸多问题，应当对现行标准性文件进行梳理，构建一套比较完善的核能平安法律制度。笔者认为建立结构合理、层次清楚的立法体系，主要应从以下几个方面考虑： 1.确立风险防范原那么 风险防范原那么作为一个明确的法律概念产生于德国，风险预防的定义主要包括四个要素：一是损害应该防止；二是科学研究在确定威胁时有重要作用；三是预防危害的行动是最根本的，即使在缺乏因果关系的结论性证明之前；四是所有的技术开展应当满足不断减少环境负担的要求[5]。风险防范原那么强调对平安问题进行认真的提前规划和采取有效措施阻止潜在的有害行为，这一点对核能平安非常重要，因为核事故一旦发生，可能会造成无法挽回的灾难性后果。因此，核能平安立法的重点应着眼于事前的风险防范，围绕整个核能利用环节，尽可能考虑所有可能的风险因素。风险防范原那么还有一个关键的内容是，当对某一行为的平安后果尚不能得出一个科学的结论时，应当采取谨慎的态度。在核能利用中，对于一些可能会造成潜在威胁，但目前尚不能科学证明的行为