“双碳”目标下地方财政投入相关问题的研究_付玉霞.pdf

经济师 2023 年第 05 期摘要：文章在研究“双碳”目标重要意义，分析“双碳”目标对于地方财政投入的影响以及地方财政投入面临的现实问题的基础上，着重就“双碳”目标下，地方财政投入重点应把控的相关问题进行了探讨。关键词：“双碳”目标结构调整地方财政投入事权错配中图分类号：F205；F810文献标识码：A文章编号：1004-4914（2023）05-021-02引言众所周知，“双碳”目标切合我国国情，关系国民福祉，但不是一朝一夕、轻轻松松就可以完成的，需要全国人民的众志成城和勤劳聪慧为支撑，需要自上而下的顶层设计和同心协力来引领，需要不折不扣的执行力来保证。实现“双碳”目标，地方政府责无旁贷，除雷厉风行地贯彻执行“双碳”目标外，更要发挥资金的杠杆作用，财政投入尽可能地向“双碳”目标企业和项目倾斜，力促“双碳”目标的如期实现。一、“双碳”目标意义非凡2030 年以前，二氧化碳排放停止增长并在达到峰值后逐步降低谓之碳达峰，而碳中和指的是针对地球上人类所排放的二氧化碳，通过大力开展节能减排和植树造林、绿化环境等多种环保手段来抵消二氧化碳的增量，从而实现二氧化碳的“零排放”。我国提出要尽快达到“双碳”目标，是因为一些发达国家不顾后果地大肆排放二氧化碳，导致地球上的温室效应日渐凸显，对全人类的生命、动植物的消失造成了巨大的威胁与此同时也得到了许多国家与有识之士的赞赏与支持。实现碳中和目标，事关地球村所有人类个体，我们每一个人在任何情况下，比如开窗通风、采购自备购物袋、用完电脑及时关机，以及阳台上种花种草、全家人周末带着孩子去郊外栽下一棵树等等，都能为实现减排碳中和目标作出自己应有的贡献。经济发展与碳排放、碳中和有着千丝万缕的关系，前者需要消耗能源，后者需要遏制能源浪费。之所以提出要尽快实现碳排放、碳中和的目标，的确是因为其可以改变人类的生产方式，同时也无疑会改变我们的生活方式。“双碳”目标体现了我国坚定支持多边主义的责任担当；彰显了我国全面有效落实 巴黎协定，有效应对气候变化、发展低碳经济、在重振全球气候上发力，推动全人类协调发展、共同发展的坚定决心。“双碳”目标表明，我国在应对气候变化上，已经逐步从积极参与者和努力贡献者角色转变为关键引领者。我国提出“双碳”目标的重要意义：一是“双碳”目标会促使我国二氧化碳排放增长率逐步降低甚至零增长，并在这一拐点处波动，然后持续下降，最终实现人为排放量和吸收量的相抵；二是“双碳”目标能促成经济结构的优化，能促成产业结构的转型升级，能促进生态文明建设的强力推进，能促进生态环境质量的持续改善；三是“双碳”目标对于国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进发展格局的加快形成，推动经济高质量发展具有不同寻常的促进作用。二、“双碳”目标对于地方财政投入的影响（一）双碳”目标给地方经济带来巨大挑战挑战之一：欧洲主要国家大约于上世纪 90 年代实现了碳达峰，预计在 2050 年左右实现碳中和。前后时间约为 60 年。作为发展中国家的我国，比起发达国家来，碳达峰到碳中和的时间仅为 30 年，时间短，任务重，为地方财政投入中的平稳和安全带来了难度，也给地方财政投入带来了重大挑战。挑战之二：实现“双碳”目标的重要抓手是科技，而技术发展背后需要海量的投资。据有关专家估算，我国实现“双碳”目标，所需资金投入将会占到 GDP 总量的 1.5%到 2%，甚至更多，巨额投资极度考验着地方财政的承受力。挑战之三：实现“双碳”目标，地方财政投入面临较大风险。一是由自然灾害、地缘政治以及国际金融危机等外部环境给石油、天然气等能源供给带来的运行风险；二是由零碳新能源大规模、大比例进入给能源电力系统带来的生存风险。如上风险危及能源供给和能源企业的安全不说，还具有较强的波动性、随机性和不稳定性，地方财政投入稍有不慎，就有可能陷入风险的泥潭。（二）“双碳”目标给地方经济再造带来巨大机遇我国经济的发展模式势必因“碳中和”而改变，而我国经济发展模式的战略转变又势必影响和改变国人的生活方式。这些改变是必然的，因为“双碳”目标，会促使地方经济突破能源结构瓶颈，会逼着地方改变经济结构；会迫使地方进行技术再造。可以讲，“碳中和”是促使地方经济走上绿色道路的促进剂，是地方经济改革开放深入进行的助推器，也是推动地方科技创新政策频频出台和全新经济理论诞生的润滑油。因此，碳中和不仅仅在讲一个绿色的故事，更为地方经济投入带来了稳定安全的投资氛围和巨大机遇。三、“双碳”目标下，地方财政投入面临的现实问题实现“双碳”目标，地方财政投资的重要性不言而喻。但重要不等于一帆风顺，由于向低碳经济转型是一个长期而复杂的过程，所以被诸多现实问题困扰势和地方财政投入抉择困难是必然会发生的事情，应当引起地方政府的高度重视。一是有限的低碳能源资源，加速增长的能源需求，不合理的能源结构等，给地方财政的低碳投资带来很大的困惑。二是第三产业尽管污染少和耗能低，但由于发展滞后等多种原因，导致地方经济的增长过多地依靠比重偏高的第二产业，在个别城市更是倚重污染严重的重化工产业，使得地方政府财政面临着“双碳”投入方向不明确的压力。三是一些地方政府领导为了政绩抑或是提高 GDP，对低碳投资不够重视，很难实现“双碳”目标所要求的产业结构调整，使地方政府财政投入陷入两难境地。四是尽管中央政府已先后制定与出台了一些大力支持低碳经济发展的政策文件，但由于地方政府积极性与主动性明显不足，在研发低碳技术、实现制度创新与调整产业结构等关系低碳经济发展的核心问题上，明显动力不够，与“双碳”目标要求相去甚远，也给地方财政投入带来了许多困惑。五是中央与地方“双碳”目标任务尚没有清晰的职责划分，直接导致中央与地方碳减排事权的“错配”，使得支出责任下移，经常出现本已明确为中央与地方共享的财政事权和共担的支出责任，往往由地方无奈地包揽，即便中央会拨付专项转移支付资金，但杯水车薪，难以弥补地方治理的财政缺口。另外，碳减排在短期内会冲击地方经济增长并影响到财政收入和就业，由于地方政府减排意愿会随着中央的压力而变化，较难保持政策实施的持力和碳减排的执行力。如此情况下，地“双碳”目标下地方财政投入相关问题的研究付玉霞经济论坛21经济师 2023 年第 05 期方财政投入很难游刃有余。四、“双碳”目标下，解决地方财政投入相关问题的对策建议一是“双碳”目标下，地方政府要借国家不断完善投融资体制，逐步健全投融资机制，陆续增加实现“双碳”目标资金的东风，用“好的项目、对的举措，利好的对策”，在力争国家更多资金支持的前提下，确保“碳达峰”和“碳中和”不因资金问题而裹足不前。二是“双碳”目标下，地方财政投入要利用好国家实现“双碳”目标而设立的低碳转型或“双碳”相关基金，在推进能源转型的情况下，化解实现“双碳”目标的成本和代价问题。尤其是河南、山西、内蒙古等经济发展水平较低的地区，更要把控好资金投入的方向，有效解决实现“双碳”目标成本高和转型阵痛问题，尽量避免因低碳转型导致贫困化等社会问题和不利影响。三是“双碳”目标下，地方财政投入把握一个“度”字，把有限的资金用到刀刃上。要在决策资金投入时，充分考虑是否有利于“双碳”目标的实现；是否有力于降低单位 GDP 碳排放强度，改观我国单位 GDP 碳排放强度较世界平均水平高、人均碳排放甚至超过部分发达经济体现状。要在决策财政投入时，仔细研判是否有利于碳排放强度的下降，是否有利于“碳达峰”目标的实现，并为实现“碳中和”奠定坚实基础。四是“双碳”目标下，地方财政投入要算好经济账。算好经济账是地方财政投入在“双碳”目标下的理性选择。地方政府在财政放款前，一定要就“双碳”目标任务项目进行到位的考察，看其清洁能源技术的创新力度，看其加快能源体制改革的步履，看其提高能源效率的举措，看其提升清洁能源的方式方法，看其是否具有竞争力。一句话，把有限财政投入用于实现低碳能源的规模化之上，用于真正降低低碳能源的成本之上，使针对“双碳”目标的财政投资更具合理性和稳妥性。对于一些技术创新不够，效率低下，规模化程度较低，成本居高不下，且未进行能源体制改革，缺乏竞争力，有违“双碳”目标政策的清洁能源企业也不能一个拒绝投资了之，而要积极帮助这些企业整改和进行能源低碳转型，在其符合清洁能源企业标准，符合政府投资要求的情况下予以资金支持。五是“双碳”目标下，地方财政投入要充分发挥资金的杠杆作用。发挥资金的杠杆作用关键在于把财政投入从倾向GDP 创造到全力支持“双碳”目标任务。要以限制财政投入的果敢断散煤消费的后路，使煤炭在一次能源消费中的占比显著下降，使地方经济逐步摆脱对煤炭的高度依赖。要逐步减少对煤炭直接消费企业的资金投入，进而合理控制火电等碳排放主要来源的总规模，而把有限资金用在提升交通、供暖、工业、建筑等领域的电能替代的工程之上。六是“双碳”目标下，地方财政投入要助力能源科技进步国内主要研究机构研究表明，现有低碳、脱碳技术尚不具备支撑我国实现“双碳”目标的能量，实现“双碳”目标必须仰仗低碳、脱碳技术的突破、创新、推广与应用。因此，“双碳”目标下，地方财政投入要加大对可再生能源发电技术、储能和智能电网等技术创新研发的支持力度，使财政投入助力能源科技进步的步伐铿锵有力。七是“双碳”目标下，地方财政投入要为推进传统能源产业的转型升级出力加油。（1）要对钢铁、水泥、电解铝等传统高耗能行业优化存量产能，进行节能改造，调整产品和产业结构的“双碳”目标任务给与资金的保障。（2）要在财政投入上向减少碳排放、降低能源消费的新兴产业倾斜，助推这些产业通过结构调整和升级实现经济增长和碳排放的脱钩。（3）要保证传统能源产业运用互联网技术、运用信息和大数据进行能源转型所需资金。（4）要以灵活财政投入的手段倒逼传统能源企业深化改革和加速转型，凡低碳化不达标的项目一律不再划拨新的投入资金，凡转型氢能、风能、太阳能等零碳新能源的项目一律给与资金保障，彰显地方财政投入真正发挥服务能源产品低碳化的积极功效。八是“双碳”目标下，地方财政投入要鼎力服务电力与碳交易两大市场。要认知判研两大市场的经济价值和投资价值，以资金保障的有效作为促进新能源在更大范围消纳。要对两大市场在碳排放配额、企业参与范围、产品定价机制等作出系统性的投资安排，助推两大市场达到优化资源配置，管理气候风险，低成本、高效率地减少碳排放的积极目的。九是“双碳”目标下，地方财政投入要避免出台激进措施。地方财政投入助力“双碳”目标实现，要顾及“双碳”目标的远景性，要综合考虑地区发展的差异性。对于依旧依赖高碳能源的生产与消费，适当的、逐步减少的财政投入还是必要的，绝不能因为压减高碳能源，没有低碳时间表，不管三七二十一就统统打入财政投入另册。要充分顾及地方的实际情况，绝不能想当然地出台一些如大幅度减少煤炭、油气等化石能源的产量与消费，脱离地方实际的碳减排竞赛等激进碳减排措施，导致地方出现因能源转型力度过大、化石能源投资不足而带来的能源短缺，损害经济的发展。十是“双碳”目标下，地方财政投入要做好“双碳”任务或项目的预测和研判工作，做到财政投入精准而不盲目，并有利于能源企业的结构调整和转型。要把握能源企业投入发展节奏并克服“达峰恐惧症”。应该看到，我国地区间的发展节奏有快有慢、极不平衡，意味着不同地区“碳达峰”的时间也存在差异。东部发达地区“碳达峰”压力较小，有可能在“十四五”期间提前“碳达峰”，而中西部不发达地区要在 2030 年前“碳达峰”有较大压力。还应该看到，一些地方存在“达峰恐惧症”，担心出现“碳达峰”后的倒退，殊不知达峰只是一个拐点，达峰后还会有些许波动或小幅反弹，这是正常现象。所以，地方财政投入把控实现“双碳”目标发展节奏和克服“达峰恐惧症”至关重要。要在统筹规划能源企业的转型、精准研判本地区能源企业、“碳达峰”拐点、积极积累优质企业率先实现“碳中和”的经验并予以推广的基础上，做出合适的、符合本地区实际的资金投入规划，助推能源企业转型发展，为我国顺利实现“双碳”目标做出地方财政应有而卓越的贡献。五、结语综上所述，“双碳”目标下，地方财政投入面临许多挑战的同时伴随隐性的风险，但与巨大的机遇相比