法规视角下国土空间资源管理“放管服”改革实践研究_方飞.pdf

未来城市设计与运营 2023.4/25Urban Governance城市治理法规视角下国土空间资源管理“放管服”改革实践研究 方 飞 李诗嘉 吉林建筑大学 通过对国土空间资源不同类别的历届重要法律文件修订变革分析探究，聚焦找寻其“放管服”国家治理的理念，是如何在专业法、行政许可法中给社会主义市场经济的主体松绑。回归对当前国土空间规划管理情况的了解，分析“放管服”改革在利用国土空间规划过程中的各类变革手段，对于国土空间资源的利用和保护方面的整治体现。一、“放管服”政策内涵与改革实践（一）“放管服”政策的内涵和特点2016 年，时任国务院总理李克强提出“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”的现代化政府治理体制理念，即“放管服”改革。意在重构政府与市场、社会以及中央与地方间的关系，通过三者协同治理的发展逻辑、技术创新与制度变革的共演逻辑等运作既有西方经济市场的特点，又融合了东方引领全球行政改革的迹象。三是全面性、深刻性。从广度上来说涉及政府、市场与社会的各个部门，也涉及社会事务以及民生的方方面面；从深度上来说，切实在内部改革中做到“放”“管”结合，切实改善“重审批、轻监管、弱服务”的行政弊端。（二）“放管服”改革的动因和目的中国在不断进阶式发展，进步则代表着变化。经济体制也随之进入新常态，主要体现在发展模式、经济增速、经济结构等基础模式发生转变。增速由原来的高速增长转为中高速增长，对常态下的经济步伐产生冲击增加压力。这就时刻提醒政府治理体制改革应及时跟进新常态变化，转变政府职能，“放管”结合和优化服务，抓住“放管服”的改革机会。国际贸易摩擦成为外部经济的新常态，为了尽快适应节奏变化，逻辑，推动着国家治理现代化多元并进。其中“放”即简政放权，核心在于权力下放，减少政府对市场资源的直接干预。一是推动政府职能向地方和基层部门、社会组织和市场等转移，实现各级协同治理。二是在于跨部门授权，实现“一站式”服务，即厘清各级政府的职责边界，减少行政干预、减少地方事权与降低市场准入门槛。“管”即创新监管、加强管理，核心是加强事前科学谋划、事中事后监管，政府的事政府去做，市场的事由市场的规律决定，促进公平正义1。合理分配资源，强调国土资源有效可持续利用，保证底线。“服”即高效与创新服务，提升政府公共服务能力，为公众营造便利办事环境。“放管服”改革有以下特点：一是长期性、复杂性。从改革开放以来的 40 多年时间里，“放管服”改革贯穿了整个经济体制改革，不同的历史时期，有各自的表现形式。二是杂糅性、融合性。摘要：改革就是社会在快速发展时期，围绕核心稳步前进的同时不断调整。我国国土空间资源管理面临多目标、多部门、多领域、多利益主体之间的治理协同挑战。“放管服”改革理念的提出对政府部门也提出了更高要求，需要促使管理部门具备更强的战略性思想，在转换政府职能的同时可以及时整治国土空间资源管理内部不合理情况，在维系社会稳定以及推动市场经济健康发展方面作出贡献。关键词：“放管服”改革；国土空间资源管理；市场经济；法规视角/2023.4 未来城市设计与运营26Urban Governance 城市治理应将自身置入全球公共管理改革的整体格局中，进一步深化“放管服”改革，带动商业开发创新，吸取国外高度契合的技术、市场、人才等生产要素，通过多方位优化国内营商环境，重构政府职能来缓和当前面临的国际贸易摩擦2。二、“放管服”视角下国土空间资源管理法规的调改（一）国土空间资源管理的核心矛盾与“放管服”的关系国土资源是人类在一定社会经济技术条件下可以开发利用或预见可提供人类高质量生存环境的、能够产生生态价值或经济效益的物质，本文对国土空间资源依照存在形式类别中的土地、水源、海洋、矿产以及林业的法规修订内容加以分析。在国土空间规划中的“放管服”改革中有两个核心内容：一是保底线。进一步保证生产、生态底线，延续我国对资源利用“绿色发展优先”原则，维持“放管”改革均在红线内开展，强化生态环境政策对企业质量升级、优化营商环境有正向拉动作用。二是开发利用。抓住事前事中事后三个阶段，管制方向、程度跟随各类开发行为全周期发展。“放管服”改革虽于 2015 年才被正式提出，但自改革开放以来，历次开展的政府改革与之密不可分，改革贯穿于“放”“管”“服”三个方面，各类法律法规的修正成果都会看到它的影子。在当今开发与保护两个矛盾体并行的时代，法规条例也成为两者间找寻平衡的重要手段。（二）国土资源规划管理行业法规中“放管服”改革的分析1.中华人民共和国土地管理法的修法变迁中华人民共和国土地管理法于 1986 年发布，历经 1988 年、2004 年、2019 年 三 次 修 正 以 及1998年一次修订，在不同阶段，“放管服”改革修正、修订法规的侧重点不同。其中重大土地法规改革发生在 1998 年，由原来的 7 章 56 条修改为 9 章 105 条，以保护农民土地财产权为核心展开，着力破解我国经济快速发展、城镇化快速推进过程中土地粗放利用及耕地大量占用情况，对此建立严格的耕地保护制度来维护社会经济可持续发展。通过对两代法规条文修改分析，涉及“管”方向的居多，其中有关“放”的修改条文8条、“管”60条、“服”10 条。以下从三类视角分析主要的修订内容。“放”：国有土地可有偿使用，成为固有商品，使用办法权力下放；放松个人土地使用权的限制；临时使用国有土地不再对项目用途进行特定审批，减少政府对资源的直接配置；在一定前提下，开发未利用的土地并依法保护开发者的合法权益。“管”：加强对耕地的管理保护强度，确立耕地总量动态平衡及耕地占补平衡的法律制度，提出非农建设占用耕地采取“占补平衡”原则保护耕地；采用土地用途管理制度，界定土地征地范围，明确土地权责情况，分区分段开展系统性规定；对基本农田实行最严格的保护制度，保障社会经济可持续发展，限制过度开发，制定各地区土地利用计划管理制度，涉及占用农用地开发建设均需由相关主管部门批准；强调我国个人不予拥有土地所有权；不得非法转让、占用土地，征地时权力出现违规行为，加大管制措施，强化公正监管，同时对农民司法救助高度重视。“服”：多条文增加征地补偿，强调根据具体征用情况适当提高补偿标准；建立全国土地管理信息系统，动态监测土地利用情况，作为要素市场化配置的依据。修正则是在充分总结改革实践成功经验的基础上的制度创新和完善。2.中华人民共和国森林法的修法变迁中华人民共和国森林法（以下简称森林法）于 1984 年发布，至此已分别在 1998 年、2009 年经历了两次修正和 2019 年修订，具体条款也由原法的四十二条增至九章节八十四条。其宗旨是完善我国生态绿色发展的保障机制，积极落实“绿水青山就是金山银山”理念，在建设人与自然和谐发展的社会文明的同时，满足新时期我国社会发展对林业的要求。通过“放管服”视角对 2019年发布的新森林法修订内容对比了解，涉及改革中“放”7 条、“管”47 条、“服”7 条。其中“放”主要表现在：经营者可以依法获得林木、森林使用权，进一步放松了林权流转的限制；下放林业采伐许可审批权限，压实地方责任，高效未来城市设计与运营 2023.4/27Urban Governance城市治理规范管理。“管”重点在：对森林实行分类经营管理模式，为满足经济社会发展对林业的多种需求，发挥不同类别林业资源最大化功能；对林业权属问题给出清晰界定，加强产权保护；强调顶层规划统领下级林业发展。“服”重点在：实行财政方面的支持政策，推进森林资源保护的发展；整治早期采伐许可证办理流程申请难情况，提高办事效率、规范技术要求；可以通过多种形式流转林地个人、集体权限。3.中华人民共和国水法的修法变迁在我国突飞猛进发展的同时，资源也面临着匮乏，急需加强管控治理。初代水法的颁布，使得水利建设、管理正式进入法治轨道，见证着我国水利事业从传统水利向现代水利、可持续发展水利转型发展的历程。中华人民共和国水法自颁布以来，历经2002年一次修订，2009 年、2016 年两次修正，共八章节八十二条。条文修改内容涉及“放管服”改革中“放”12 条、“管”47 条、“服”3 条。其中针对“放”重点革新在：通过鼓励政策支持市场开展开发保护行为；水资源管理不再拘泥于分级、分部门管理，而是转变为流域、区域管理相结合的体制；在节水、治水方面推行新兴技术，带动市场活动。针对“管”重点在：提出取水许可制度以及有偿使用制度，加强对淡水资源等战略资源管制；强化水资源的统一管理，发挥市场在水资源配置中的作用；明确国家享有水资源的所有权，并取消原法中农村集体经济组织拥有的所有权，保留使用权；将跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊单独确定相关规划，规定对应的编制、批准机关。“服”层面革新主要在：县级以上各级地方政府建设水文、水资源信息系统，相关基本水文资料予以公开，成为共享的信息资源；重视水工程建设引发的移民，从国家政策层面提出“前期补助，后期扶持”原则；更多维护农民合法权益；针对当前出现损害群众个人利益的违规行为，完善具体处罚手段。4.中华人民共和国矿产资源法的修法变迁中华人民共和国矿产资源法 发 布 于 1986 年，并 分 别 在1996 年、2009 年进行两次修正。早期的矿业权制度，以行政许可无偿使用、不得流转为重要特征。党的十一届三中全会之后，经济建设快速发展，矿业实行的计划经济、国有国营的管理体制也发生了变化，尤其是乡镇集体矿山企业和个体采矿者异军突起。从“放管服”视角对 1996 年修订内容分析，有关“放”11 条、“管”3 条、“服”2条。其中涉及“放权”提出探矿权、采矿权准予依法转让，并对不同开采矿产资源的审批主管部门进行下放，从一定程度上开启了矿业市场的新时代。在“管”上主要表现强化国家矿产资源所有权管理，取消前版允许乡镇集体矿山企业开采该国营矿山企业矿区范围内的边缘矿产的审批，明确禁止任何单位、个人进入开采，表明我国对矿产资源加大了保护力度。在“服务”方面明确了不同所有制经济主体在矿产资源勘查开采中的法律地位。5.中华人民共和国海洋环境保护法的修法变迁中华人民共和国海洋环境保护法发布于 1982 年，而后分别在 1999 年进行一次修订，2013 年、2016 年、2019 年进行三次修正，共十章节九十七条。初期的海洋资源法律体系不完善，且与国家海洋资源开发战略要求存在明显差距。以 1999 年中华人民共和国海洋环境保护法的重大修订参考，修改内容中涉及“放”有4条、“管”74条、“服”4 条，其中“放权”主要内容在：新法更加具有可操作性，执法和义务主体更加明确；鼓励发展渔业建设，改善海洋生物状态。在“管”的方面：新法加大适用范围，将毗连区、专属经济区、大陆架三个重点领域囊括加以管制；新增“海洋生态保护”章节，强调对海洋生态的保护；明确国务院及其有关部门和沿海各级政府的责任，规定有效海洋生态保护制度和紧急预案编制，如开发海洋石油，需按规定编制溢油应急计划，同时强化对破坏海洋生态违法者的制裁力度；确立了新的环境保护管理制度；除了对原有的管理限期、治理制度、环境影响评价制度等做了必要的充实外，还新规定海洋功能区划和海洋环境保护规划制度、重点海域污染物总量控制制度等强化管理体系。在“服务”层面包括：原法存在着执法机构责权分散、执法管理工作难以有效实施的问题，新法对海洋环境保护管理的分工更加明确，对/2023.4 未来城市设计与运营28Urban Governance 城市治理事项的处理精确严谨，并细致调整国务院海洋相关部门职责；增加条款说明针对跨区域、跨部门的海洋环境保护工作由相应的地区人民政府协调解决；完善船舶油污损害民事赔偿责任制度。多维度在保障海洋环境不被破坏的情况下维护各方利益。（三）总结通过对上述五类国土资源重要年限法规修改内容分析，新增及修改的条文以“管”类居多，占据80%以上，而以“放”和“服”为主题的修订条文相对平齐。通过对五类国土资源重点年限法规修订内容对比可以看出，我国在资源配置上着重关注民情反馈，在简政放权的同时保证与管理平衡，对束缚市场主体活力的障碍加以管制，激发市