城市社会治理共同体建设路径研究_牛彦营.pdf

2023.2宁夏党校学报公共管理Journal of Ningxia Communist Party Institute宁 夏 党 校 学 报2023年3月第 25 卷 第 2 期Mar.2023Vol.25 No.2基金项目：北京市思想政治工作研究会2021年基层立项课题“党建引领下城市社会治理共同体建设研究”（JCKT2021-20）阶段性成果。作者简介：牛彦营（1978-），男，山东泰安人，中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部2019级博士研究生，主要从事社会治理研究。林梅（1972-），女，湖南常德人，中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授，博士研究生导师，主要从事国家治理现代化研究。城市社会治理共同体建设路径研究牛彦营，林梅（中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部，北京 100091）摘要：变革社会治理体制机制，构建社会治理共同体，实现共建共治共享，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和有效手段。基于社会治理共同体内涵与运行框架的建构，分析多元主体共同治理的逻辑机理，归纳城市社会治理共同体建设的主要问题，提出了城市社会治理共同体建设路径。城市社会治理共同体建设路径主要包括加强顶层规划设计、更新价值理念、强化党建引领、构建一体化运行体制、加强多元主体合作治理、完善资源保障等。城市社会治理共同体建设路径的建构，力求聚合多元主体力量，化解各类社会矛盾，协调各种社会关系，提高社会治理效能，实现社会善治，推进社会治理体系和治理能力现代化进程。关键词：城市社会治理共同体；共建共治共享；善治中图分类号：C912.81文献标志码：A文章编号：1008-2921（2023）02-0079-09伴随着工业化、信息化、城镇化的进程，我国社会结构不断发展演变，社会利益关系错综复杂，公众需求日益多样，社会管理体制难以有效应对复杂多变的社会场景，亟需构建合作治理体系，社会治理共同体作为合作治理系统便应运而生。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”1我国经济崛起源于工业化和城市化的快速推进，城市不仅是地区的政治、经济、文化中心，也是物质文明和精神文明建设的主要基地，城市发展对中国式现代化具有重要的意义，城市治理现代化是社会治理现代化的重要组成部分，城市社会治理共同体是社会治理共同体的重要子系统，建设城市社会治理共同体便成为适应社会发展的有效举措。建设城市社会治理共同体是对马克思社会共同体思想的继承与发展，是我国在城市社会治理领域的重要理论创新和实践突破，能优化社会治理结构，有效聚合社会力量，切实满足公众需求，维护社会和谐稳定，推进国家治理体系和治理能力现代化进程。一、社会治理共同体的内涵与运行框架（一）社会治理共同体的内涵社会治理共同体指党委、政府、企业、社会组织、公众等多元主体，在凝聚集体利益广泛共识的基础上，遵循规范性、非规范性的治理制度，通过项目化运作方式再组织化成为互动关联、合作共治、有机融合的“一核多元”的系统整0792023.2宁夏党校学报公共管理体，从而管理社会公共事务，平衡社会各方利益，化解社会矛盾纠纷，维护社会良好秩序，实现社会善治。共同体需要遵循人人有责、人人尽责、人人享有的原则，以实现社会共建共治共享为目标。在社会治理共同体中，党委处于核心领导地位，政府具体负责社会治理，政府、社会组织、自治组织、企业、公民之间两两互动交流，形成嵌入交互关系。既有自上而下，也有自下而上的交互，还有水平横向及斜线交互，形成了网络状的交互关系体系，如图1所示。图1社会治理共同体关系图（二）社会治理共同体的运行框架社会治理共同体注重价值理念的重塑、组织结构的优化、治理机制的创新和治理方式的转变，注重实现从政府单向管控转向党委领导、政府主导、社会多元主体共同参与治理，从管控规制转向法治保障，从过多运用行政手段转向党建引领、行为规范自律、依法治理、道德教育、智能科技等多种手段综合运用，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，从而形成政治、自治、法治、德治、智治的“五治融合”。社会治理共同体的运行注重事后处置转向事前预防、事中解决，进一步解放和增强社会活力，调解化解社会矛盾，创造既充满活力又安定有序的社会生存和发展环境，增强社会自治功能，进一步动员和组织社会各方积极有效参与，全面提升社会治理的科学化、民主化、法治化、社会化水平。参考国际数据治理框架（DAMA 和 DGI），提出我国城市社会治理共同体运行框架SGCF，框架由组成要素子框架、运行实施子框架和监控评价子框架三部分组成，如图2所示。图2社会治理共同体运行框架图其中，组成要素子框架包括目标价值、组织结构、社会心理、运行管理、技术支持、外部环境，运行实施子框架包括规划设计、商议决策、项目招标、合作治理、成果共享，监控反馈子框架包括动态调控、绩效评估、反馈改进。该框架力求成为城市社会治理共同体的理论模型和方法论，进而指导社会治理共同体建设。其一，规划设计。规划设计由党委部门进行社会治理的整体战略规划，设计社会治理的五年规划或三年行动计划，决策掌舵、把控方向。由政府负责具体实践规划方案，动态调控治理过程，及时进行考核评估，改进治理工作。政府部门具体制订社会治理的年度计划和具体实施方案。其二，商议决策。在商议决策中，制定具体政策，组织由党委、政府、企业、群众代表、社会组织等参加的年度座谈会，根据地区社会建设重点、居民实际需求和资金预算，确定具体的社会治理项目，并通过网络信箱、微信群、热线电话等渠道公开征求居民意见，进行必要调整，形成科学的年度治理项目。另外，通过建立社会治理议事厅，定期召开社会治理联席会议，对社区的重大决策事项进行集体会商。其三，项目招标。在项目招标中，政府制定0802023.2宁夏党校学报公共管理治理服务项目，对社会公开招标，明确承担主体的资质条件、招标的程序、规则等要求，并由党委、政府、自治组织、群众代表、第三方机构等组成招标评审组，根据竞标组织的专业资质、信用等级、业绩、队伍实力等，遴选出资质好、实力强的社会组织承担社会服务项目。其四，合作治理。合作治理注重多元主体嵌入耦合、互动交流、共同决策、共同改进，实现同频共振、互相影响，注重履行好社会责任，实现公共利益最大化。多元主体通过共治共商的集体行为，形成合力，打造行为共同体。其五，成果共享。成果共享通过治理改善民生，维护好集体利益，处理好社会事务，更好满足、平衡各方利益需求，维护社会公平正义，化解纷繁复杂的社会矛盾，提高多元主体的获得感、满足感、成就感，保持社会系统整体和谐、稳定、有序，实现善治。人人共享可以持续激发多元主体内生动力，实现社会治理的长期、可持续发展。其六，动态调控。动态调控由党组织引领社会治理，政府负责协调平衡各方利益，统筹分配各方的权利、任务、收益，明确社会组织、物业公司、居委会、业委会、居民等主体的角色定位、职责任务、治理权利。主要包括：一是建立各方的权力清单和责任清单，调控治理行为。二是建立详细的治理工作台账，将多元主体的绩效和过失等记录在案。其七，评估改进。评估改进强化绩效考核，健全常态化督查工作机制，完善定期报告、情况通报、专项督查、约谈问责等制度，促进履职尽责。建立健全绩效考评机制，为社区治理提供科学、有效的制度保障。二、城市社会治理多元主体共同治理的逻辑机理贝特朗菲在1945年的一般系统论中正式提出“系统”的概念，认为“系统是相互联系的元素的集合。任何事物都应作为一个系统来看待，社会事物的有效运作也应遵循系统的一般原理”2。贝特朗菲通过分析自然科学中的生物有机体，阐释了系统的内涵、特征、原理，提出系统内部结构决定功能和行为的观点，并引申扩展到社会科学中的社会建设领域。子系统或要素间的彼此关联互动协同构成了系统内部多层关系网，系统内部产生持续的能量、信息、物质交流，形成内部的平衡，系统存在长程关联与多维交互，使其与环境之间产生正负反馈并趋于动态平衡，形成内外互动的开放系统。在一般系统论的基础上，美国管理学家弗里蒙特卡斯特（F.E.Kast）、罗森茨威克（J.E.Rosenzweig）和约翰逊（R.A.Johnson）等建立了系统管理理论。该理论认为组织从外部环境获得市场信息、人力与物力资源、外界影响反应，进行加工转换调整，并向外部环境输送结果，实现内外互动交流。组织属于开放的社会系统，包括目标价值系统、社会心理系统、组织结构系统、管理系统、技术系统，每个分系统又由子系统组成3。它们既保持相对独立，又相互影响、相互作用，构成了有机整体。其中，目标价值分系统，包括按照价值规范和准则要求，确定战略目标和阶段目标；组织结构分系统，包括制定组织任务，将任务分配给各部分并赋予相应权力，通过组织章程、任务图表、职责分工、工作流程进行说明；社会心理分系统，包括行为动机、地位关系、能力开发、领导方式，以及正式与非正式组织系统等；管理分系统，包括制订方案、调配资源、组织实施、动态调控、评估反馈等；技术分系统，包括实现目标所必需的设备工具、程序方法和技术知识等。参考以上理论，采取“有机”社会学的方法，从“整体”来解释社会治理共同体，对单个主体和其行为的说明，类似于生理学从有机体的“新陈代谢”角度，对机体某一“器官”的说明4。城市社会治理共同体包括目标价值分系统、社会心理分系统、组织结构分系统、管理分系统、技术分系统、外部环境系统。具体分析如下：目标系统包括总体目标、群0812023.2宁夏党校学报公共管理体目标、个体目标等，也可分为长期目标和短期目标。价值系统是多元主体价值理念的集合，价值理念包括对治理共同体的认知、责任履行、价值实现及协作互动理念，包含共同体的理念、价值、伦理等一系列的观念体系，分为主体意识、公共利益、价值认同、角色认同、道德伦理等，其中价值认同和角色认同是社会治理共同体的价值核心。组织结构系统包括组织机构设置、合作互动关系、管理权限划分、公权力配置，形成权力权利的公法关系，其中合作互动的社会关系是关键环节。社会心理系统包括情感、态度、感受、激励、动力、沟通交流、主体关系、人力资源等要素。管理系统为建设社会治理共同体提供可靠保障，可分为规划计划、协商、决策、公布、执行、互动交流、调控管理、评估反馈、改进创新等，属于治理模式的动态维度。技术支持系统包括治理技术平台、治理知识、治理资金，是社会治理共同体发挥作用的客观物质基础，是必不可少的治理要素。外部环境系统为社会治理共同体提供必要的政治保障、经济基础、信息资源、文化根基等，直接或间接地影响社会治理共同体运行的质量和效果。三、城市社会治理共同体建设中存在的主要问题城市社会治理共同体应是党委领导，政府组织，社会组织积极配合，公众积极参与的综合体，在调查研究中发现目前尚未真正形成多元主体参与的互动局面，仍然存在着社会治理不平衡、不充分的问题，存在着聚合需要与资源分散、自治观念与行政倾向、整合取向与离散惯性等方面的矛盾，难以有效满足公众需求，难以实现善治。（一）顶层规划设计不够到位在社会治理实践中，由于缺乏宏观思考和整体规划设计，战略性目标和阶段性目标不够明确，规章制度不够完善，多元主体角色分工不够清晰，权利保障不够到位，方法路径不够明显，建设社会治理共同体的效果不够理想，社会治理的系统性、科学性、协同性显得不足。（二）价值理念更新不够及时治理观念滞后，忽视了公共精神凝聚和精神内涵塑造，治理思维和方法没能及时更新，导致集体行动缺乏价值理性，对社区哪些工作以管理为主、哪些以服务为主没有明确的认识，习惯于上级布置，社区治理自主性和自治性没有充分体现，居民参与治理的积极性没有调动起来。（三）党建引领机制不够规范党建引领作用有待加强。党组织统筹社区治理工作机制不完善，管理职责不明确，偏于“管控、包办”，行业管理和属地管理边界不够清晰，整合社区资源能力不够强，领导核心作用发挥不足，以社区党组织为领导核心、多方参与的治理架构和管理机制尚未全面建立。（四）共同体运行体制不够完善奥尔森指出，除非一个集体成员数量很少，或者存在强制或某种特殊手段，否则理性、自利的个体不会采取行