城市公共安全检察公益诉讼介...径研究——上海市A区为视角_刘政.pdf

73 Journal of Shanghai Police College第33卷第2期 Vol.33 No.2上海公安学院学报学报2023年4月Apr.,2023城市公共安全检察公益诉讼城市公共安全检察公益诉讼介入路径研究介入路径研究上海市A区为视角刘 政，董绍静，丰 权（上海市金山区人民检察院，上海 200540）摘要：近年来，城市公共安全领域发生的一些重大事故对人民群众生命财产安全造成了严重损害。维护城市公共安全是公安机关等行政机关的重要任务，检察机关的检察公益监督职能对城市公共安全亦有着重要意义。检察机关应当结合以往的实践经验，积极探索以督促协同机制为基础、以行政公益诉讼诉前检察建议为抓手、以行政公益诉讼起诉为保障、以民事公益诉讼为补充的城市公共安全检察公益诉讼介入方式。检察机关要与行政机关、人民法院加强协作、互相支持，从而努力提高城市公共安全检察公益诉讼质效。关键词：城市公共安全；检察机关；公益诉讼；公益监督中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：2096-7039(2023)02-0073-(11)DOI:10.13643/ki.issn2096-7039.2023.02.009积极、稳妥，拓展公益诉讼“等外”范围，人民检察微信公众号2020年3月13日发布。党的二十大文件汇编，党建读物出版社，2022年11月第1版，第32页。党的二十大文件汇编，党建读物出版社，2022年11月第1版，第41页。收稿日期：2022-12-26责任编辑：何银松作者简介：刘政，男，上海市金山区人民检察院公益检察室主任；董绍静，男，上海市金山区人民检察院公益检察室检察官；丰权，男，上海市金山区人民检察院公益检察室检察官助理。检察公益诉讼是指人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务。检察机关办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会强调要“拓展公益诉讼案件范围”，党的二十大报告指出“完善公益诉讼制度”，明确要求“提高公共安全治理水平”“推进安全生产风险专项整治”。一直以来，最高人民检察院强调要积极稳妥拓展检察公益诉讼等外领域，关注群众关切、社会关注的安全生产等突出问题，回应民生热点，不断加强和完善公益诉讼制度。2020年6月18日，上海市第十五届人大常 74 委会第二十二次会议表决通过了关于加强检察公益诉讼工作的决定（以下简称决定）。决定第二条第二款规定了，检察机关可以依法探索开展城市公共安全等领域的公益诉讼工作。决定的通过为上海市检察机关依法探索城市公共安全领域公益诉讼工作提供了法律依据。决定实施以来，上海检察机关围绕城市公共安全领域进行了探索，并取得了一些成绩，但城市公共安全领域检察公益诉讼工作目前仍处于起步阶段，对该项工作的认识仍有待提高、办案实践仍要加强、工作机制仍有待完善。为切实发挥检察公益诉讼对城市公共安全的协同督促保障作用，本文以城市公共安全检察公益诉讼办案实践为基础，结合A区的实践经验，对相关问题进行探索与思考。一、开展城市公共安全检察公益诉讼的重要意义（一）开展城市公共安全检察公益诉讼有利于发挥检察公益诉讼法律监督职能检察公益诉讼制度将检察官作为公共利益的代表，对在履职中发现的行政机关不作为、乱作为的现象予以监督，维护社会公共利益，这体现了检察机关的法律监督职能。概言之，检察公益诉讼制度建立的目的就是要以“公益之名”行“监督之实”。检察公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。习近平总书记在党的十八届四中全会上专门对建立这一制度作了说明，指出“检察机关履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，强调“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。2017年6月全国人大常委会修改民事诉讼法、行政诉讼法，检察公益诉讼制度正式建立。同时，城市公共安全关系到每一个人的生命财产安全。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议中指出“保障人民生命安全。坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力”。习近平总书记多次强调，“始终把人民生命安全放在首位”“切实防范重特大安全生产事故的发生”。因此，城市公共安全关系到人民群众生命健康的底线需求，关系到城市稳定发展的迫切需要，关系到高水平平安中国的建设方向。有必要开展城市公共安全检察公益诉讼，通过发挥检察公益诉讼的法律监督职能，促进和保障城市公共安全，回应人民对城市公共安全建设的要求。同时，将检察公益诉讼的范围扩大到城市公共安全，说明了检察机关法律监督职能对城市公共安全的意义，有利于更好的发挥检察机关的法律监督职能。（二）开展城市公共安全检察公益诉讼有 唐震：检察机关参与行政公益诉讼的理论与实践问题研究，2018年吉林大学博士论文。习近平：关于中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明，载求是，2014年第21期。习近平：关于中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的说明，载求是，2014年第21期。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议，2020年11月3日发布。刘 政，董绍静，丰 权：城市公共安全检察公益诉讼介入路径研究 75 刘 政，董绍静，丰 权：城市公共安全检察公益诉讼介入路径研究利于保障城市公共安全近年来，城市公共安全领域发生的事故对人民群众生命财产安全造成了重大损害。例如，2019年3月21日，江苏响水化工企业爆炸事故共造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失19.86亿元；2019年10月10日，江苏无锡一高架桥发生倒塌，致多人伤亡；2020年3月7日，福建泉州欣佳酒店倒塌事故造成28人死亡等；2021年5月10日，成都成华区一起电瓶车在电梯内起火爆炸，一名仅有5个月大的婴儿被严重烧伤。2022年6月8日，中石化广东茂名石化化工分部一球罐动力泵泄露引发爆炸，该公司在2022年3月30日、2021年3月15日，各发生一起火灾，致1死5伤。此外，近年来各地石化厂接连发生安全事故，轻则致人受伤，重则致人死亡，造成的经济损失更是不计其数。上述安全事件发生的原因，除了违法犯罪分子的直接违法行为以外，多数也反映出行政机关监管履职不到位的问题。上海作为有着2500万常驻人口的超大型城市，在城市运行管理上一直走在前列，行政机关的监管能力得到了人民群众的高度认可，但是对于部分领域、部分事项，还有改进空间。例如，2019年上海市长宁区发生一起厂房坍塌事故，造成10人死亡、15人受伤；2020年发生400余起因电动自行车引发的火灾事故，造成20人死亡，17人受伤；2020年至2021年黄埔、虹口、浦东等地都相继发生建筑玻璃幕墙或外立面脱落造成砸伤、砸死路人的事件等。2022年6月18日，上海市金山区中国石化上海石油化工股份有限公司环氧乙烷泄露并发生爆炸，事故造成1死1伤，同时，该公司2021年5月也发生过一起裂解炉区域原料管线闪爆事故，共导致1死13伤。上述城市公共安全事故反映了城市公共安全风险隐患和行政机关不作为、违法作为有着紧密的联系。检察公益诉讼作为一项新的制度安排，监督的对象是行政机关，就是发挥检察机关的司法监督职能，对行政机关不作为、违法作为的情况予以监督，通过监督手段督促行政机关履职，从而促进和保障城市公共安全，保障社会公共利益。检察机关充分发挥公益诉讼的监督职能，探索办理城市公共安全领域行政、民事公益诉讼案件的可行性，有助于弥补城市公共安全领域行政监管缺位、不到位以及执法不严等问题，有助于减少安全事故隐患。尤其是检察行政公益诉讼作为一项监督行政机关履职尽责的制度，理应在城市公共安全领域发挥应有的作用，督促、协同行政机关履职尽责，助力依法行政，堵上监管漏洞，共同维护人民群众根本利益，守护城市公共安全。肖方：江苏响水“321”特别重大爆炸事故调查报告出炉，载中国消防2019年第12期。https:/ fr=aladdin，2021年5月1日访问。https:/ 刘 政，董绍静，丰 权：城市公共安全检察公益诉讼介入路径研究二、检察机关关于城市公共安全检察公益诉讼的实践（一）最高人民检察院关于城市公共安全检察公益诉讼的实践和相关指导性案例检察公益诉讼制度建立5年来，共办理公益诉讼案件71万件。2022年1-10月，全国检察机关共立案办理安全生产领域公益诉讼案件20356件，其中行政公益诉讼案件19997件，民事公益诉讼案件359件，发出诉前检察建议14878件，提起行政公益诉讼32件。同时，在城市公共安全领域，全国检察机关围绕公共卫生安全、消防安全、高空坠物、道路交通安全、铁路交通安全等领域开展了检察公益诉讼实践。2019年，最高人民检察院发布了李某某以危险方法危害公共安全案，指导检察机关在办理妨害公共交通工具安全驾驶犯罪案件时，可以依据人民检察院检察建议工作规定第十一条的规定，向有关单位和部门提出检察建议，要求其改进工作、完善治理；2020年4月28日，最高人民检察院对窨井施工、管理、维护等方面存在的问题，向住房和城乡建设部发出第一份维护公共安全的检察建议，即“四号检察建议”，同年12月28日，最高人民检察院发布5件涉窨井盖犯罪典型案例，指导全国检察机关依法惩治涉窨井盖刑事犯罪，切实维护人民群众“脚底下的安全”；2021年3月23日，最高人民检察院、应急管理部联合发布安全生产领域公益诉讼典型案例，包括陕西省略阳县人民检察院督促整治尾矿库安全隐患行政公益诉讼案等9件，案例涉及的违法类型多样，与城市公共安全息息相关。2022年12月16日，最高人民检察院发布了11个安全生产领域检察公益诉讼典型案例，涉及燃气、危化品、工业生产、道路交通、重点文物保护等多个领域安全生产风险隐患。针对安全生产涉及的公益侵害，关注的重点不是已经发生的安全事故和实然侵害，而是重大风险和隐患。检察机关在办理公益诉讼案件中突出了预防性司法理念，重点关注重大风险和隐患。（二）上海市检察机关城市公共安全检察公益诉讼的实践和相关案例上海市检察机关自2020年以来，在消防安全、高空坠物、安全生产等方面进行了不同程度的实践探索。2021年8月18日，上海市人民检察院牵头住建、城管、房管等多部门制定关于加强协作配合共同推进城市公共安全问题的意见，助力城市公共安全建设，保障人民群众“头顶上的安全。此外，在上海市检察机关2020年度公益诉讼十大典型案例汇编中，上海市虹口区人民检察院立足公益监督职能，以检察建议督促相关行政监管部门依法全面履职，消除高空坠物公共安全隐患，维护城市公共安全。上海市嘉定区人民检察院就违规改装电动自行车电池影响城市公共安全向区市场监督管理局制发诉前检察建议，督促区市场监督管理局对辖区内电动自行车销售门店、销售环节承担监督管理职责。最高人民检察院发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例，最高人民检察院微信公众号2022年12月16日发布。最高人民检察院发布安全生产领域检察公益诉讼典型案例，最高人民检察院微信公众号2022年12月16日发布。上海市检察机关2020年度公益诉讼十大典型案例汇编。上海市检察机关2020年度公益诉讼十大典型案例汇编。77 2022年7月13日，澎湃新闻客户端文章五年盘点丨上海市检察公益诉讼典型案例中，对上海市城市公共安全类检察公益诉讼典型案例做了介绍：2018年11月，青浦区人民检察院诉李某某故意毁坏防汛墙刑事附带民事公益诉讼案，要求其承担修复费用获法院支持；2021年5月，闵行区人民检察院督促职能部门消除居民小区高楼外墙脱落安全隐患，守护群众头顶上的安全；2021年6月，金山区人民检察院督促消除废金属切割火灾隐患行