殡葬改革视角下我国殡葬设施均等化发展研究_田新朝.pdf

2023 年 1 期总第 441 期前 沿Forward PositionNo.1 2023Sum No.441殡葬改革视角下我国殡葬设施均等化发展研究田新朝1 周雪媚2（1.广东技术师范大学 管理学院，广东 广州 510665；2.民政部一零一研究所，北京 100070）摘要 殡葬设施具有公平性、非竞争性和非排他性以及外部性特征，而均等化是其内在要求。近年来，我国殡葬设施发展水平不断提高，但仍存在殡葬服务供给与殡葬服务需求之间不平衡、殡葬行业体制机制不健全、殡葬设施供给不充分等问题。推动新时代殡葬设施均等化发展，应坚持以人民为中心的导向，推进殡葬设施布局规划，提升殡葬设施运营效能，完善殡葬设施保障制度。为此，建议加快殡葬行业体制改革，完善殡葬行业管理体系，推进殡葬设施供给侧结构性改革，推进殡葬低碳、文明发展。关键词 殡葬改革；殡葬设施；均等化中图分类号 D632.9 文献标识码 A 文章编号 1009-8267（2023）01-0128-09改革开放以来，国家一直高度重视殡葬设施建设管理的立法工作。1985 年印发实施的 国务院关于殡葬管理的暂行规定 首次以法规形式对殡葬设施及其改革和事务管理做出规定；1992 年民政部发布 公墓管理暂行办法 明确了公墓设施的性质、分类与管理要求；1997 年国务院颁布的 殡葬管理条例 对殡葬设施做出明确规定；2012 年国务院修订的 殡葬管理条例 细化了殡葬设施的类型并进一步强化了对殡葬设施的管理，同年，民政部关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见 提出完善与基本殡葬服务相配套的设施设备；2016 民政部等 9 部门联合印发关于推行节地生态安葬的指导意见，要求加强节地生态安葬设施建设；2018 年民政部等 16 部门联合印发 关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见，系统提出殡葬设施的建设体系与发展目标。中央和地方的政策性法规及规范性文件，形成了系统的殡葬设施管理制度体系。随着社会的发展，新时代殡葬事业发展需要从制度规范、资源配置、保障机制等方面予以完善，从而进一步推进殡葬设施高质量发展。一、殡葬设施的概念与属性（一）殡葬设施的概念我国的殡葬设施是指为集中开展殡葬活基金项目 财政部科研机构专项业务费“城乡公益性公墓节地生态葬研究”（102118220110000009017）；广东省哲学社会科学规划项目“社会组织参与突发事件应急治理的动力机制与政策研究”（GD22XSH18）。作者简介 田新朝，博士，广东技术师范大学教授，民政部首届社会事务工作专家，研究方向：公共服务管理与殡葬改革；周雪媚，博士，民政部一零一研究所研究员，研究方向：殡葬改革研究。128DOI:10.14129/ki.forwordposition.20230324.005动而建立的殡仪设施、火化设施、安葬设施。殡仪设施是开展殡仪仪式、悼念活动的设施，主要包括殡仪馆及其延伸的殡仪服务站，其功能有遗体保存、遗体悼念、丧属业务办理和办公服务等。依据法律规定，医院太平间作为临时存放遗体的场所，属于医疗配套设施，不属于殡葬设施。火化设施具体包括火化工作区、骨灰临时保管与领取区、火化炉及环保处理设施等。我国的火化设施是非营利性的公共服务设施，严禁社会资本或私人投资、承包经营火化设施。安葬设施则包括墓地设施和骨灰安放设施，具体包括公墓、骨灰楼（堂）以及生态葬设施。其中，公墓分为经营性公墓和公益性公墓，经营性公墓是有偿为城镇居民提供骨灰或遗体安葬服务的公共墓地；公益性公墓则是不以营利为目的，为公民提供安葬（安放）骨灰的社会福利设施。骨灰楼（堂）包括骨灰楼、镇村级自建公益性骨灰楼及经营性骨灰楼等。新中国成立以来，殡葬设施作为推行殡葬改革的载体逐步发展起来，其中发展最快的是火葬场设施。最初按照“五亩地、五万元、五个人”1的“三五”标准设置火葬场，其核心业务是提供遗体火化，并提供配套的遗体接运、冷藏等基本服务。改革开放后，随着承包经营责任制的推行，多数殡葬事业单位开始推行自收自支、自负盈亏的模式，通过丰富服务项目、拓展服务领域，快速提高经济效益，积极向经营服务型转变。（二）殡葬设施的基本属性一是基本服务供给的公平性和均等化。殡葬设施所提供的殡葬服务不是强调全社会所有公民都享有完全一致的殡葬服务，而是在承认实际差别的前提下，保障逝者都享有财政供给标准的基本服务，其实质是“底线均等”。无论是对弱势群体还是更广泛的社会公众，殡葬设施所提供的火化及基本的骨灰安葬服务是一致、普惠的。二是具有非竞争性和非排他性。殡葬公共服务是准公共品，因其公益属性和非典型“纯公共性”，殡葬设施又具有一般基本服务的非排他性和非竞争性的特点。从殡葬服务需求方看，因为人“死亡”的必然性，作为基本殡葬服务的遗体接运、火化、骨灰处理或存储等活动是人死亡后必须会产生的社会性服务活动。消费者不可能存在隐瞒真实需求偏好的可能性，公众也不会为了贪恋或浪费这种基本服务而去往殡葬设施。三是外部性特征。产生外部影响的原因是边际社会成本与边际私人成本相背离，二者的差就是边际外部成本。殡葬设施所提供的服务性经济活动对社会公众产生的影响是有利的。但就目前情况而言，社会公众对殡葬服务的认可度较低，服务方不能从为社会公众服务中获取有利影响，殡葬服务所有者的私人边际收益小于社会边际收益，导致生产的外部经济。从全社会看，城市殡葬设施集中美化了人们的居住环境，从而存在正外部性影响。但从特定地区看，殡葬设施本身存在“二次污染”的风险，可能带来负外部性影响，并且因为殡葬行业的特殊性常常被周围居民所抵制。为了实现有效率的殡葬服务产出，就需要通过政府的宏观调控，使殡葬设施生产的边际社会成本等于边际收益。（三）殡葬设施的邻避问题殡葬设施普遍被民众视为邻避设施，民众普遍希望邻避设施离住家越远越好，对殡葬设施具有强烈的排斥心理。殡葬设施邻避现象的产生来源于多个方面：文化习俗中的死亡禁忌；公众对殡葬服务机构的习惯性不信任。殡葬设施产生利益为大众共享，但成本和风险却由少数人承担。如果政府和设施建造方不能向公众充分阐释、分享设施信息，公众将难以客观认识殡葬设施的经济社会功能，从而忽视邻避设施的正面影响。由于邻避效应，殡葬设施普遍面临选址难、建设难、改造难等问题，以及缺规划无法选址、有规划无法落地、有落地无法运营等困境。二、我国殡葬设施的发展现状与问题提升殡葬设施供给能力是新时代深入推进殡葬改革、增强殡葬公共服务能力、不断提升 129殡葬管理水平的重要基础，也是为应对我国老龄化、城镇化发展趋势的重要举措。1999年到2021年，我国死亡人口数量、火化遗体数量分别从811万人、336.4万具增长到1 014万人、596万具，火化率从41.5%增长到58.8%（见图1）。在这一时期，我国殡葬设施得到极大发展，农村殡葬改革进程加快。为了解我国殡葬设施的发展现状以及存在的问题，作者整理了国家有关殡葬的统计数据，并对全国230家抽样的殡葬设施运营单位的统计数据进行分析。（一）殡葬设施总量与结构自 2000 年以来，我国的殡葬设施数量整体上呈结构性调整的态势。2001 年到 2021年，全国殡仪馆数量增长 25%，单馆处理遗体数量大幅增加，火化炉数量增加 64%，同时期全国公墓数量增长121%（见图2）。殡葬设施在数量不断增长的同时存在布局结构不平衡的问题。部分农村和边远地区为加快推进殡葬改革，在科学规划不完善的情况下仓促建造公益性公墓或骨灰楼（堂），这些殡葬设施的规模、选址、布局不尽合理。特别是中西部一些地区，殡葬设施规划的服务能力远远超过当地预计人口死亡数量，而东部地区殡葬设施的服务供给能力又严重不足。以宁夏回族自治区的 Y 市为例，该市2021 年年末常住人口约 288 万人，死亡人数图1我国死亡人口与遗体火化率趋势（19992021年）图2全国殡葬设施数量趋势（2001-2021年）130约1万人，按100年使用标准，当地殡仪馆和公墓的占地面积及规划的墓穴数量远超出实际需求。相反，上海市作为人口老龄化程度高的城市，根据 上海蓝皮书：上海社会发展报告（2022），预期 2025 年上海老龄化率将突破 40%，伴随人口老龄化将带来人口死亡率攀升，但上海市现有的殡葬设施远不能满足当前和未来的殡葬服务需求。（二）殡葬设施规划与投资1.殡葬设施缺乏规划。根据作者推算，随着我国人口老龄化与城镇化进程加快，预计到2027 年，我国死亡人口将增长到 1 600 万人，需提前筹划殡葬设施接纳能力和服务能力。2018年民政部等16部门联合印发的关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见，明确要求各地要加紧制定和完善本地区殡葬改革发展规划。但部分地区至今仍未制定实施殡葬“十四五”规划及基础设施发展规划，没有将殡葬设施规划纳入城乡发展规划和土地利用总体规划中。2.殡葬建设主体以政府投资为主。我国殡葬设施建设主体是多元的，据调查，政府财政投资、国有与民营合作投资合计占71%，私营、外资合计占 18%，其他主体投资占11%，部分地区农村公益性公墓和骨灰楼（堂）由村民自筹资金建造与运营。3.殡葬设施建设用地以划拨为主。随着我国土地资源日益紧缺，殡葬设施的用地整体上以划拨为主要方式，其次是协议出让，土地成本与殡葬设施建设需求之间呈现出日益紧张的趋势，已经成为困扰殡葬事业持续发展的现实瓶颈。（三）殡葬设施运营与服务1.殡葬设施运营主体性质多样化。调查发现，在殡仪设施和火化设施运营主体中，事业单位占比均超过 80%，但在安葬设施运营中事业单位占比不足 50%，村民自治组织在安葬设施运营主体中占比12%。随着农村公益性公墓建设力度逐渐加大，殡葬设施逐渐从村民自有坟地的单一殡葬设施转变为农村公益性公墓与私人坟地并存的形式。2.服务对象呈现普遍性与特殊性并存的特点。几乎所有殡葬设施都面向社会公众提供服务，个别殡葬服务设施仅面向革命烈士、海外华侨、穆斯林等特定群体提供殡葬服务，村镇的公益性公墓、骨灰楼（堂）仅限为本区域户籍逝者提供相应服务。3.殡葬设施定价方式多样化。调查发现，政府定价、政府指导定价是殡葬设施的主要定价方式。政府定价的殡葬设施使用收费标准偏低，实际运营成本超出实际收入，难以满足殡葬单位的正常运作。调查发现，全国约三分之一的殡葬设施处于亏损状态，通常需要依靠同一法人主体下的公墓经营性收入、地方政府福彩公益金、财政专项经费支撑设施的运营，或开展基本殡葬服务以外的墓地销售与运营、殡葬用品销售等延伸性服务，以弥补基本殡葬服务的亏损。三、制约殡葬设施发展的体制机制问题（一）殡葬行业管理体制不健全现行的 殡葬管理条例 已不能适应近十年来我国殡葬改革和殡葬服务市场的发展需要，部分内容的可操作性不强，有待出台更加细致完整的法规细则。上位法的严重滞后导致政策的连贯性、前瞻性、统一性不强，各地制定的规章以及执行的标准不同，从而制约殡葬设施的发展。1.设施管办未分离。部分地区殡葬服务管理的“政事分离”未能完成，殡葬管理处（所）集管理、经营、执法于一身，多重身份造成殡葬管理部门角色模糊，导致殡葬行业管理与殡葬设施运营界限不清晰，直接影响殡葬设施的运营管理。2.审批自由裁量规范性不强。根据 殡葬管理条例，殡葬设施建设许可仅规定许可主体，而申请人的资格条件、申请与审批程序规范、申请事项标准等则由各级主管部门实施政策管制，或由审批机关自由裁量。2如果地方行政机关未能建立健全许可裁量准则，将会出现滥用殡葬设施审批裁量权的问题。以农村公益性墓地审批为例，2012 年国务院 131修订的 殡葬管理条例 第二章第八条明确规定“农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批”。但民政部门审批的时候很大程度上依据地方规划、国地、林业等部门的程序审核意见，并不会开展内容评估，导致农村公益性墓地审批程序弱化，论证规范性不足。3.城乡二元投入体制约束。相较于城市基本建立起来的普惠型殡葬基本公共服务体系，农村殡葬服务明显存在设施短缺、资源不足等问题。城市殡葬设施服务同样面临公共服务分配的问题，基本殡葬服务只供给本地人，有的只供给城市居民，而排除农村居民。