关于优化营商环境工作的思考.docx

关于优化营商环境工作的思考 关于优化营商环境工作的思考 营商环境受重视程度，再无出其右者 2020年xx月xx日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《xx建设中国特色社会主义先行示范县综合改革试点实施方案（2020—2025年）》，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，其中的一项重要任务是，打造市场化法治化国际化营商环境，在重要领域和关键环节改革取得标志性成果，为全国制度建设作出重要示范。 时光回溯至2019年11月5日，在第二届中国国际进口博览会上，习近平总书记在开幕词中指出，必须不断完善市场化、法治化、国际化的营商环境。2019年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中指出，着力优化营商环境是政府工作的重要任务之一。 营商环境，已然成为时下热词。无论是居庙堂之高，还是处江湖之远，举国上下，对营商环境的重视，再无出其右者。 在这一浪高过一浪的热度的背后，一个最深层的问题是，什么是营商环境？ 在国内，曾有人说，营商环境，就是政府给足优惠补贴，企业纷至沓来的一场政企狂欢。的确，曾经有一段时间，为招商引资，祖国各地，八仙过海，各显神通，纷纷比拼土地优惠、税收减免但此种模式，终究不可持续，特别是在税权收归国家、土地禀赋资源行将用尽之时，更是如此。对于企业而言，政府的种种优惠补贴，固然能够惠及一时，但真正起决定作用的，是公平高效的制度环境。它像空气一样须臾不可分离，弥漫于企业的周遭，平时似难察觉，一旦遭受污染，有毒有害的空气所侵蚀的，远远不仅是少数企业，而是整个生态系统。实施特殊照顾与额外补贴，而不是普遍降税减费，其戕害的，恰恰是市场化、国际化、法治化的营商环境。 营商环境，本质上是制度环境 “营商环境”一词，源于世界银行集团国际金融公司（IFC）的“DoingBusiness”项目调查。该项目调查始于xxxx年，旨在考察各国中小企业，并对在企业存在周期内所适用的法规予以评估，通过收集并分析全面的定量数据，对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较，并发布《营商环境报告》（DBReport），供学术界、记者、私营部门研究人员和关注各国商业环境的其他人士参考。首份《营商环境报告》于xxxx年发布，包括x项指标，涉及xxx个经济体；而今，该报告包括xx项指标，涉及xxx个经济体。 从xxxx年起，世界银行开始发布营商环境年度报告，对全球xxx个经济体，采集其最大的工商业城市（对于人口超过x亿的xx个经济体，还采集第二大工商业城市）的数据，运用“开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、税收支付、跨境贸易、执行合同、办理破产”等xx项指标（以后可能还要纳入“劳动力市场监管”和“政府采购”x项指标）予以评估，从而得出该经济体的商业监管规则的优劣等级，并进行横向与纵向排名。中国的全球排名，由两个城市构成。其中，xx占比xx%，北京占比xx%（以后或许还要加入第三和第四个城市）。 我国的此项排名，多年来曲折前行。xxxx年大幅攀升，一举跃升xx位，列全球第xx名，首次跻身全球前xx强；xxxx年再次攀升至全球第xx名。我国也连续两个年度成为进步最快的经济体之一。 世行评估，极其重视规则。近x年，笔者作为世行受访专家，填写了问卷，并参与世行营商环境评估的所有最终磋商。世行专家经常问到的问题是，对于这样的做法，有规则依据吗？规则是否应当做这样的解释？ 对于世行来说，领导重视当然很重要，但领导常变而规则常在。只有规则适当确立，方能固根本、稳预期和利长远。 因而，世行评估中，有一个词，反复出现于问卷与磋商过程中，那就是Regulation，即可以反复适用与普遍适用的规则。 正因为如此，习近平总书记指出，营商环境就像空气，只有空气清新了才能吸引更多投资。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，法治是最好的营商环境。 文明新旧能相益，心理东西本自同。习近平总书记的这一重要论断，与新制度经济学关于“制度极端重要”的论说，可谓一脉相承。 制度，就是高速公路，就是高架水渠 新制度经济学家、诺贝尔奖获得者道格拉斯·诺斯（DouglassNorth）等在《西方世界的兴起》《经济史中的结构与变迁》等著作中提出了“制度是极其重要的”这一命题，他们甚至从一种禀赋的视角，来理解法律制度：法律被视同为高速公路或者水坝——经济发展腾飞之前的一项固定资产投资，它决定了经济的发展路径，但其自身不会变动不居。 此种观点可追溯至马克思·韦伯。他运用法律来解释西欧的兴起，得出一项著名的论断，即“理性的”法律通过对市场交易提供预期和合法性而支撑着经济活动的发展。一个世纪之后，道格拉斯·诺斯部分援引韦伯的观点，并将其运用于具体制度领域中。诺斯声称，将富国与穷国一分为二的是各国制度的质量。在诺斯看来，富国成功地形成可靠的、低成本的制度，保护了产权，确保合约的履行。相反，穷国则缺乏这些孕育市场交易的制度安排。由于制度变迁存在路径依赖，那些禀赋孱弱的国家想变更其基础以赢得未来的经济增长，相当困难。 他们的论证过程，可以简单地抽象为以下方程式：良性法律+良性执法=良好的经济绩效。将制度优劣与国家贫富联系在一起，已经获得广泛的认可。 美国麻省理工学院的德隆·阿西莫格鲁（DaronAcemoglu）教授和哈佛大学的詹姆斯·A.罗宾逊（JamesA.Robinson）教授在2012年共同出版的《国家为什么会失败：权力的源泉，贫穷与富裕》（WhyNationsFail：OriginsofPower,PovertyandProsperity）一书中，提出以下问题：放眼全球，为什么有的国家蒸蒸日上，人民富足，而有的国家陷入长期的贫困？为什么有些国家保持经济持续增长，而有些国家虽然实现高速增长却如昙花一现？为什么有些国家的贫富差距较小，而有些国家的贫富差距越拉越大？ 对于这些问题，他们给出的答案是制度。 纵观世界，各国的经济和社会制度，姿态万千，秉性各有不同，但仍然大致可分为两类，即包容型（inclusive）和汲取型（extractive）。在包容型经济和社会制度中，市场主体享有广泛权利，强调自由进入和竞争，任何人都没有通过垄断或者市场控制获得超额利润的机会，市场主体可以获得全部或者绝大部分生产性收益，生产性激励非常充分。欧美发达国家以及世行营商环境排名居前的经济体，例如新西兰、新加坡及我国香港等，均属此类。 相反，汲取型是指市场主体缺乏普遍的权利。权力要么源于世袭，要么通过革命由军阀控制，精英人物或者既得利益者在制度选择中起到关键作用。市场垄断横行，生产者只能够获得极少部分甚至无法获得任何生产性收益，生产性激励极度匮乏。比如，历史上欧洲殖民者对南美洲秘鲁、巴西和北美洲墨西哥等的殖民，欧洲殖民者从非洲大量贩运奴隶到美洲、亚洲等国家或地县奴役等建立起来的制度，即为典型的汲取型制度。 就短期而言，汲取型制度能够实现经济增长，因为攫取者也需要攫取的资源，但此种经济增长不可持续，其原因在于：其一，攫取者的短期行为。统治者或者当权者都有生命或任职期限，他们会在其任职期限内尽全力攫取，而绝不可能“风物长宜放眼量”。其二，生产者激励不足。生产者或者劳动者虽然被迫努力劳作，但并非出于自愿，对于他们而言，偷懒才是最大的福利。 其三，攫取者之间恶性冲突。攫取者之间会为获得有利的攫取条件而爆发冲突。例如，垄断者为保持垄断地位而无所不用其极，只要脑补一下黑帮火并的场景就会明白，此种以黑吃黑、以暴制暴的模式，势必会恶化社会秩序，降低生产激励，阻滞经济的长期增长。 相反，包容型制度可以实现长期的经济增长。其原因在于：其一，生产者拥有正向激励。由于有稳定的回报预期，生产者拥有充分的内生激励从事生产活动，由此生生不息，代代相传。其二，不存在攫取者任期约束下的巧取豪夺，保护了创造者的收益。其三，避免攫取者之间的暴力冲突，社会秩序安定，市场主体主要通过发明和新技术的运用，获得有利的生产条件。 营商环境，以降低制度性交易成本为核心 发端于2003年的世界银行营商环境评估，以降低制度性交易成本为主线，以更美好的制度构造更美好的生活，其方法论即源于此。而何为“制度性交易成本”？在这里，有必要讲透彻，说明白。 20世纪30年代，诺贝尔经济学奖得主科斯率先在“生产成本”之外提出“交易成本”的概念。他发现，运用价格机制来配置资源，并非毫无成本，产权保护、谈判签订合同、监督合同执行 都存在交易成本。沉寂多年之后，“交易成本”终于引发高度关注，并获得进一步的阐释。后来获得诺贝尔经济学奖的阿罗提出，科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”，而不是单纯的商业成本。 无独有偶。与科斯同时代、当时也很年轻的中国经济学家xx刚在xx世纪xx年代研究时发现，当时xx、xx等地的中国农民很穷，生产粮食的成本极低，但在沿海城市（例如xx）的粮食市场上，他们的大米竞争不过远道而来的xx大米。经过调查，张培刚发现，地方割据、关卡敲诈等大大降低了内地大米的竞争力。这种成本即世行所称的制度性成本，即无论市场主体如何努力、如何聪慧，都必须承担的成本，这也正是世行评估着力于削减的。 在《xxxx年营商环境报告》的序言里，时任世行行长xx先生称：“所测即所得。在过去的xx年里，没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言。” 的确，世行《营商环境报告》素以严谨著称，几乎每项指标以一篇经典文献作为方法论基础，设计周密的指标，采集、分析xx个商业监管领域的详细而客观的数据，以帮助各经济体发现问题、纠正问题，并引入具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性的指标来衡量监管过程。 世行《营商环境报告》启发研究者在同行评议期刊上发表了数千篇文章，并为经济发展的监管及制度框架提供一个可供讨论的平台。众多机构将《营商环境报告》中的指标纳入相关衡量标准中，从而引发更多关于“最佳营商环境”的讨论，推动全球具有包容性、可持续性的经济增长。 《xxxx年营商环境报告》显示，改革效果最大的xx个经济体分布于x个不同地县，它们的经济规模、贫富状况各不相同。这种多样性表明，无论背景如何，只要决策者意志坚定，任何经济体都能够改善营商环境。中国和印度作为全球两大经济体，共进行xx项改革，成为这xx个经济体中的佼佼者。 鉴于世界各地纷繁多样，以一套评价标准来衡量xxx个经济体是否科学？xxxx年x月xx日，xx召开以“优化营商环境的国际经验及对中国的启示”为主题的会议。来自xx的世行首席执行官xx说，每当有人问我这个问题，我总是回答说，在奥运赛场上，体育健儿来自世界五湖四海，他们都可以在一个舞台上同台竞技，接受同样一套规则的评价，为什么我们不能用同样的标准来衡量各经济体的营商环境？ 这样的底气，源于世行营商环境评估团队对其价值观与方法论的高度自信。就价值观而言，世行始终致力于推进改革，降低制度性交易成本，促进世界共同繁荣。尽管其每年营商环境报告的主题词各不相同，但“更美好的制度，更美好的生活”始终是其不变的追求。 就方法论而言，世行确立的指标体系，具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性。前三者，保证评价的科学性；最后一点，即“可改革性”，则为每一个经济体留下发展完善的空间。而且，更为难能可贵的是，世行每年会根据评估情形，动态优化调整指标体系，使其臻于完善。 以下这则小故事，或者可以从一个侧面反映世行指标的严谨。xxxx年x月xx日，完成与世行营商环境评估专家的一场磋商，在赶往下一场的