公文拟办的作用、问题与对策公文拟办的作用、问题与对策公文拟办是指党政机关秘书部门对收到的各类公文（含电报等）进行研究，提出办理意见供领导决策参考。无论从历史经验还是现实需要来看，公文拟办对于改善政务运行、提升工作效能都具有重要作用。一、公文拟办的历史地位公文拟办工作在我国有悠久的历史，而且一直具有重要地位。仅就中央政府来说，秦朝的“三公”（太尉、丞相、御史大夫），汉代的宰相和尚书，唐宋时期的宰相和翰林学士等高级文官，都负有协助皇帝批答章奏的职责这实际上就是最高层次的公文拟办工作。自唐代起，文官们对经手的章奏提出处理意见称为“条旨”，意即向皇帝分条贡献意见，《续通志》记载：“凡中外章奏，宰相具用小票墨书帖名疏面以对，谓之条旨”。[1]同时，对篇幅较长的章奏作内容摘要，写于黄纸之上，以便皇帝御览，称为“引黄”。《正字通》记载：“其表章略举事目，见于前封皮者，谓之引黄。”[2]此外，对草拟敕令的错误之处进行更正，称作“贴黄”。明朝废止宰相，设置内阁作为皇帝的秘书机构，一应章奏先由内阁大学士看过，用一个小条子（票）拟具意见，附贴在公文上，送皇帝斟酌参考，这一过程称为“票拟”。皇帝看过后撕掉条子，亲自用红笔批下，便是正式的谕旨。由于章奏数量庞大（据当时统计，自洪武十七年九月十四至二十一日的八天之内，内外诸司送到皇宫里的章奏就有1160件[3]），皇帝一人决断十分困难，而御前文官才识广博，具备代天子立言的能力，所以多数谕旨只需照批票拟意见，节省了皇帝的时间与精力。清代在内阁之外增设军机处，它是皇帝处理军政事宜的秘书机构。针对章奏文字过于冗繁的问题，明清时期，章奏内容摘要工作被制度化，明代称作“贴黄”，清代亦称“撮白”，并且规定不得超过一百字。民国时期北洋政府公文处理方面的不少做法仍然沿袭明清惯例。由此可见，尽管历朝历代中央政治架构不一，但秘书机构始终存在，它们的一项重要职责就是接收公文，并就公文为决策者提供合理建议，此即公文拟办。虽然不同时期称谓不同，工作性质实际一致。公文拟办的显性工作包括对所接收公文进行内容摘要和提出办理意见两部分，即“引黄”和“票拟”，要求文字简略明了。其幕后的隐性工作则包括审阅、纠错、调查、询问、分析、综合等一系列前期事项，这些带有研究协调性质的繁杂任务仅靠决策者自身无法应对，必须由专职秘书机构具体承担，于是公文拟办自然而然地成为历来政治决策的必经程序。从职能定位...
