都市型超级村庄治理的特征、...及路径——以广州市D村为例_唐志勇.pdf

2023 年第 2 期（总第 146 期）3 月 15 日出版学报 都市型超级村庄治理的特征、问题及路径 以广州市D村为例唐志勇1，陈林2，3（1.广东社会科学大学 教务部，广东 广州 510050；2.暨南大学 产业经济研究院，广东 广州 510632；3.暨南大学 乡村振兴研究院，广东 广州 510632）摘要乡村治理是新时代社会治理的重要内容，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的必由之路。现阶段乡村治理要与时俱进，并因地制宜结合自身发展特点制定不同的治理方案，使其成为更适应新时代经济社会发展的和谐稳定区域和市场主体。都市型超级村庄由于伴随城市群、都市圈的高速发展，经济高度发达但社会治理滞后而出现系列治理困境。随着乡村振兴战略的全面实施和城乡融合的实践，新农村建设时期的“管理民主”向“有效治理”的治理理念转变，都市型超级村庄治理也应以自治、法治、德治“三治融合”为抓手，按照构建共建共治共享的社会治理格局要求，重构以有效治理为目标导向的特色治理体制机制。关键词超级村庄；有效治理；治理理念；治理路径 中图分类号：F317 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2023）02-0073-12一一、问题的提出问题的提出乡村治理体系的建构自人民公社体制解体以来，就一直是以村民自治占据着主要的制度政策设计、社会实践和学术话语体系。从村民自治制度的发展历程来看，刘义强1将其划分为四个阶段：起源阶段（19801987年）、试行阶段（19871998年）、全面推行阶段（19982003年）和深化发展阶段（2003年之后）。徐勇和赵德健2概括指出，自20世纪80年代以来，村民自治的实收稿日期：2022-06-09基金项目：广东省哲学社会科学规划学科共建项目“广东农村自治、法治、德治三治合一治理体系研究”（GD18XFX15）；广东省哲学社会科学规划学科共建项目“广东农村村民自治的法社会学研究以清远市村民自治重心下移为例”（GD17XFX15）作者简介：唐志勇（1984），男，广东清远人，讲师，博士，主要从事法社会学、基层社会治理和智库等方面的研究。E-mail:陈林（1981），男，广东河源人，教授，博士，主要从事国企改革和反垄断经济学等方面的研究。E-mail： DOI 10.19653/ki.dbcjdxxb.2023.02.007引用格式 唐志勇，陈林.都市型超级村庄治理的特征、问题及路径以广州市D村为例 J.东北财经大学学报，2023（2）：73-84.73Number 2（General Serial No.146）March，2023学报现形式经历了三个阶段：第一阶段是以自然村为基础自生自发的村民自治，主要贡献是“三个自我”；第二阶段是以建制村为基础规范的村民自治，主要贡献是“四个民主”；第三阶段是建制村以下内生外动的村民自治，主要贡献是有效实现形式。然而，村民自治作为党和政府着力推进的基层民主治理实践，其有效运行的难题一直备受各方关注。魏晨和李华胤3指出，早期村民自治的实践因为强调农民的自主管理，所以将保障民主权利放在更为核心的位置，这导致了对有效治理重视不够的问题。党的十八大以来，探索农村社会“有效治理”的实现形式已成为促进国家治理体系和治理能力现代化的核心要素。2014年，中央一号文件明确提出，要探索不同情况下村民自治的有效实现形式4；2017年，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，并明确提出坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系5。社会主义新农村建设时期乡村治理的“管理民主”总要求被“有效治理”所替代。同时吸收浙江省等地方乡村社会治理经验，把自治、法治、德治“三治融合”的治理方式作为指导全国乡村建设的重要原则，意味着乡村治理的目标和手段已经发生转向。自此之后，“有效治理”“三治融合”理论成为学术界研究乡村振兴的重要学术增长点，并产出系列理论研究成果。江必新6指出，在向基层治理现代化迈进的过程中，要认识政治、自治、法治、德治的各自优势和局限，注重“四治融合”。以自治为根本，以政治为支撑，以德治为基础，以法治为保障，加强“四治”建设，构建“四治融合”的基层治理体系。邓大才7指出，自治、法治、德治是三种不同的治理方式，三者有不同的功能和作用，有各自的优势和劣势，三者不是同一层面的治理方式，自治是核心，法治是保障，德治是基础。三种治理方式在一定的条件下各自可以实现善治，而两两组合、三者组合也可以实现善治，在实践中不应该追求“最优善治”“最佳善治”，而应该追求“最适宜的善治”。胡洪彬8指出，浙江省桐乡地区乡镇社会治理的“三治合一”模式在理论上契合了人民主权理论、善治理论和协商民主理论，也在一定程度实现了对现有基层社会治理模式的突破性创新，但“三治合一”在实践运作中亦存在一定的现实缺憾，如相关理论研究滞后、民众思想认识有待提升及制度建设相对短缺等。张文显等9指出，“三治”是方式方法，自治、法治、德治都是社会治理的基本方式方法。自治增活力、法治强保障、德治扬正气，自治以其民事民议、民事民办、民事民管而凝聚共识，实施共治；法治以其规则刚性、程序透明、准则有效而定分止争、惩恶扬善；德治以其核心价值、公序良俗、社会贤达而弘扬正气、引领风尚。自治、法治、德治优势互补、相辅相成，三者融合必将形成社会治理的强大合力。王春光10指出，乡村治理一直是一个没有解决好的乡村现代化难题，这个难题的核心问题是“民主”与“有效”之间的匹配关系。新农村建设目标之一是“民主管理”，而乡村振兴发展战略目标则改为“有效治理”。以上梳理了乡村治理理念转变后学者进行的理论探索，背后是乡村治理在实践中出现困局后，理论界对治理理念的反思和扬弃。因此，笔者尝试从具体案例分析，指出都市型超级村庄这种城市化了的农村在传统体制错配11的情况下，所面临的治理困局和转型方向，为其他都市型超级村庄的有效治理提供一定的经验借鉴。笔者认为，在国家整体政策取向和治理理念发生转变之时，都市型超级村庄在面临社会经济结构深刻变动、治理基础变迁时，城市化了的农村社区治理转型需要从村庄内部的治理机制和现有的治理体制入手，进行治理创新，基层组织作为治理主体，也应该根据村庄的发展变化情况，实现基层组织体系重组和再造，从而激活其内部活力，实现村庄内部的有效治理。742023 年第 2 期（总第 146 期）3 月 15 日出版学报二二、案例选择与资料收集案例选择与资料收集都市型超级村庄因地理位置邻近城市，在城市群、都市圈发展过程中，从普通村庄原来简单的组织框架之内，生长出结构复杂、不断增生功能的庞大行政和经济组织。改革开放以后，部分体量较大的农村在城市文明冲击和内部现代化要素的双重因素加持之下，主动吸纳外部企业，积极发展非农经济模式，发展成为具有相对独立经济结构的超级村庄。折晓叶和陈婴婴12把都市型超级村庄的基本特征归纳为：一是已经形成以乡镇企业为主体的非农经济结构，工业产值和非农产值已占村庄全部产值的绝大多数，成为产值过亿乃至十几亿元的发达村庄。二是已经形成稳定的可用于村政和公益事业的收入，具有初步“准政府”村政结构和职能，如经济、村政和福利保障的结构和职能。三是村社区的经济组织开始采用现代集团公司的模式，迅速向村庄以外扩展，经济的触角已经伸向城市和海外，甚至以参股的方式渗透到大中型国营企业。四是村社区的人口成倍增长，聚集大量外来人员，有些村社区的外来劳动力已超过本村人口数倍乃至十几倍。五是社区内部已形成以职业多元化为基本特征的社会分层结构。六是村政设施和公益事业发展迅速，村民的生活方式和文化价值观念已经发生了变化，新的生活方式和价值观正在形成。本文选择广州市D村作为都市型超级村庄治理转型的案例对象，主要出于以下三方面原因：一是案例的适用性。D村的经济社会状况符合都市型超级村庄的基本特征，在改造前具有“拟城聚落”形态，是一个典型的城乡中介社区。二是案例的完整性。2018年8月，D村党支部被列为软弱涣散基层党组织，由市区镇三级书记挂点，选派第一书记、工作队驻村开展3年综合整治，目前已经历了完整的政策执行周期，治理效果明显，具备较好的分析价值。三是案例的典型性。D村是广州市最大的城中村，反映了广州市同类都市型超级村庄治理转型的共同特征，其转型路径具有较强的典型性。本文的资料搜集涉及以下三个方面：一是访谈数据。对区、镇、村三个层面的党政干部和村民进行了座谈、访谈。二是调查数据。针对广州市D村的基本状况进行了不同的问卷调查，分别发放问卷4 000份，回收有效问卷3 900份。三是其他数据。笔者与仲恺农业工程学院课题组一同参与实地调研，收集了相关政策文件、讲话、通知、总结、简报、会议纪要等材料，共计30余万字。三三、案例呈现与治理困境案例呈现与治理困境（一一）D村简况村简况D村地处广州市BY区东部、TH镇南端，总面积为25平方千米，户籍人口为9 816人，外来人员超过16.50万人，与一些小型的县城人口相当。外来人员众多，远超出本村户籍人口，是典型的城乡结合型社区。被民众称为广州市最大的城中村，2018年被广州市列为重点整治改造对象。现有1个经济联社、23个经济社。村“两委”干部共6人，交叉任职率100%，村党委下设23个经济社党支部，共有党员294名，2018年村社两级集体经济收入为3 874.70万元。党支部与党建情况D村党支部成员共6人，村委会成员共5人，村委会主任一职空缺。此外，除了村支书没有兼任村委会主任，其余成员同时兼任党支部和村委会职务。党支部成员的年龄平均值为54.83岁，中位数为57岁，其中，年龄最小的是党支部委员贺某46岁，最大的是党支部副书记谢某60岁。国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法规定的退75Number 2（General Serial No.146）March，2023学报休年龄，男性为60周岁，女性为55周岁。可见，D村的党支部成员年龄偏大，接近法定退休年龄，受教育程度偏低，缺少中青年党支部干部。在D村党支部建设上，20142018年连续5年都有村民申请入党，20142017年每年都有2名村民申请入党，2018年则有5名村民申请入党，村民入党积极性呈上升趋势。D村党支部严格把控党员的准入门槛，除2016年之外，每年只发展一名党员。2018年的正式党员总数为294人，占全村村民的3.17%。尽管村民申请入党人数呈增长之势，但该村的党建工作总体上不容乐观。D村党组织的领导力、把控力不强，各类组织涣散，党员先锋模范作用发挥不明显。村民自治情况2018年D村因“村集体物业出租”和“村级超过10万元支付”等重大事项召开村民代表大会，一共有71名村民代表出席，占全村人数的0.76%，其中，党员有16人，占村民代表的22.53%；群众有55人，占村民代表的77.46%。至于全村的村民大会，D村近5年来，分别在2014年和2017年因换届选举召开了两次，全村村民参加。产业情况D村在城市化进程中，由于大部分耕地被征用或被建设（包括大量没有报建的“两违”建设）而演变成城乡结合型社区。目前，D村的支柱产业是电商和交通运输业，基本没有第一产业，第二产业主要发展制衣业，第三产业则充分利用广州市近郊的区位优势，发展物流、电商等服务业。D村现有企业为3 173家，集中在第二产业和第三产业，第三产业尤其突出，其中，第二产业为481家，占比15.16%，主要为服装加工业、生活用品制造业和建筑业。第三产业为2 692家，占比84.84%，是D村的主要经济支柱，主要为零售批发业和道路运输业。尽管村域内经济活动活跃发达，但D村的村社两级收入均不高。据村干部介绍，2017、2018年村社两级收入均约为4 000万元，其中，村级收入为800万元，社级收入不足4 000万元。土地资源情况D 村土地面积为 18.58 平方千米，其中，现有耕地面积为 0.17 平方千米，占全村面积的0.91%；现有宅基地