从制度到博弈：浅析美国气候法案出台的影响与启示_李瑾.pdf

Cover Story封面专题24TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111Cover Story封面专题24李瑾TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111美国于2022年8月生效的2022年通胀削减法案将重点聚焦至应对气候变化相关领域的财政补贴与政策支持，该法案的气候相关部分法案也被称为“气候法案”。本文分析了气候法案的影响以及该法案为我国尚在起步阶段的气候投融资机制设计带来的启示。从制度到博弈：浅析美国气候法案出台的影响与启示美国2022年通胀削减法案（Inflation Reduction Act of 2022，下称“法案”）在历经18个月的反复商议修订之后，在美国国会参议院获得通过，于当地时间2022年8月16日由美国总统拜登签署并正式生效。由于该法案聚焦应对气候变化相关领域的财政补贴与政策支持，美国主流媒体也将气候相关部分法案称为“气候法案”。气候法案明确美国财政将支出超过3690亿美元投入应对气候变化相关领域，重点支持清洁能源发展，明确了对风能和光伏项目给予长期税收抵免，另外增加对储能、沼气和氢的税收抵免。该法案的生效意味着美国有史以来最大的气候行动正式提上日程。气候投融资及全球应对气候变化背景气候投融资是指为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动，是促进绿色低碳和高质量发展、保障碳达峰碳中和资金需求的重要抓手。根据国内有关机构测算，我国在20212030年间实现碳达峰的资金需求为14万亿22万亿元，而从2030年前碳达峰、到2060年前实现碳中和的资金需求则在百万亿元级别。美国是仅次于中国的第二大排放国，应对气候变化同样存在较大资金缺口。据普林斯顿大学测算，在美国如果需要实现净零目标，在20212030年仅针对能源供应、工业、建筑和交通领域便需要投入2.5万亿美元。因此，本次气候法案既是为了缓解美国通货膨胀高涨的现状，也是为了满足减缓、适应气候变化相关领域的资金需求。法案概述目的与意义法案整体以对抗通货膨胀、减少国内温室气体排放并缓解美国国内财政赤字为根本目的，通过开启针对重点领域的长期价值投资实现社会经济长期收益，在维护经济稳定健康发展的同时实现重点行业领域较大力度的培育与发展。作为法案的核心部分，超过3690亿美元的“能源安全与气候变化”投资以进一步帮助美国降低温室气体排放，提升美国减缓、适应气候变化的能力为直接目的，针对美国重点考虑的应对气候变化领域，通过类似“首付款”形式补充相关行业的资金缺口，开启了该领域的长期投资与扶持。美国政府预计，气候法案在未来将实现增大气候投融资规模、减缓气候改变带来的财产损失、降低能源费用、增加制造业就业机会、扶持弱势社区群体、保护家庭与小微企业等重要作用。资金支持方式与规模资金支持力度大，建立首个大规模气候产业财政扶持通道。本次通过的气候法案作为美国史上力度最大的联邦气候总收入提升 7370亿美元15%企业最低税额 2220亿美元*处方药定价改革 2650亿美元*国税局税收 1240亿美元*1%股票回购费 740亿美元*损失限制扩展 520亿美元*总投资 4370亿美元能源安全与气候变化 3690亿美元*平价医疗法案延期 640亿美元*西部干旱适应 40亿美元*总财政赤字缓解 3000多亿美元*美国国会税收联合委员会估计；*美国国会预算办公室估计；*美国国会参议院估计，待美国国会预算办公室复核。表1法案收支情况预估DOI:10.19409/ki.thf-review.2023.02.00325Cover Story封面专题TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111姚烨成25Cover Story封面专题TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111支持法案，将在10年间支出超过3690亿美元投入应对气候变化及清洁能源相关领域，法案计划在前5年投入约1092亿美元，后5年进一步加大投资力度，投入约2600亿美元。其中约2/3的资金将投入能源与气候领域产业的发展。支持方式多元化，以财政资金撬动社会资本流向气候产业。法案主要利用税收抵扣减免、专项拨款及专项信贷等财政资源作为资金支持手段，通过降低相关领域项目的开发与运营成本直接实现对行业、技术的扶持培育，并可有效通过形成明确的支持预期带动社会资本投入，形成规模效应。法案具备补贴比例高、持续时间长的特点，增大了项目成本中财政资金可覆盖的比例（绿氢补贴高达生产成本的50%），延长了补贴的持续时间（对光伏、风电等核心领域的税收激励将长达10年）。此外，各资金支持手段根据居民、项目主、投资方、生产方等不同参与角色提供了适应性的支持措施（例如，气候法案针对户用型清洁能源项目为居民提供了专项信贷；为风力发电项目提供了税收减免；为合格的清洁能源设备生产商延长了专项信贷年限；为光伏发电项目的投资方的投资税减免进行了延期），对各领域的不同参与者提供了全方位支持。覆盖领域与行业全行业经济减碳，聚焦核心领域、关键技术。法案提出对美国全经济行业脱碳的雄心，并根据领域与行业分类进行了章节结构设计。参考法案的行业划分情况，气候法案重点明确了对电力、氢能、林业、甲烷减排、清洁能源产业、交通、住宅楼宇能效、环境权益、农业等核心领域的具体财政支持措施。在重点领域中，气候法案对具体行业明确了具体支持措施，并对具体技术的研发孵化明确了资金支持力度。例如在清洁电力的支持条款下，气候法案明确了对光伏（集中、分布式）、风能（在岸、离岸）、核能、电网脱碳、储能等具体行业的具体支持手段；而针对可再生能源技术与工业设备减排技术分别提供了共计300亿美元、60亿美元的技术孵化资金。这一系列支持对应对气候变化的领域综合提供了清晰的全方位支持。法 案 引 入 了 全 球 首 个 绿 氢 税 收 抵 免 政 策（Production Tax Credit，简称PTC），为美国未来氢能产业的发展提供了大力支持。其中，法案新增的“45V”激励措施最高可为清洁氢气提供3美元/千克生产税收抵免。搭配上法案中氢能相关的独立储能投资税收抵免政策后，这些新抵免额度会为美国绿氢项目增加约130亿美元资金，为制氢运营成本及新建制氢设施的前期成本提供了补贴，使得在美国许多地区生产的低碳氢立即具备可与化石燃料制氢竞争的实力。重点扶持本土产品产业链，增强美国应对气候变化产业国际竞争力。在对应对气候变化全行业领域提供支撑的同时，法案还重点强调了产品与产业的本土化，在对清洁电力、清洁交通等减排领域进行税金减免或信贷补贴的要求中均指明设备、部件的生产须在美国国内进行，甚至在部分补贴项目中明确要求原材料和“关键矿物”必须来自美国或与美国有自由贸易协定的国家。法案还单独提供了“国内生产补助”项目，针对符合“国内生产”相关标准定义的项目在原有财政补贴的基础上增加10%的补贴额度。预期减排成果及经济影响预计减排效果提升显著，填补气候产业资金缺口。据多家机构测算，预计到2030年该法案最高将帮助美国减少约42%的温室气体排放（相较于2005年排放水平），而现行政策制度下实现的温室气体减排量仅为24%。在该法案的加持下，美国应对气候变化各行业领域的资金缺口将得到显著改善，项目推进成本将明显降低，社会资本针对相关领域的投资积极性将显著提高，相应减排技术的研发与完善将获得较大力度支持。一系列政策组合支持将直接改变相关行业的收益结构，刺激光伏、风电、储能和碳捕获等其他清洁能源产业的发展，实现美国本土行业核心竞争力的大幅提升。有效降低美国财政赤字，短期降低通胀效果尚不明确。据美国政府估算，法案未来将实现约3000亿美元的赤字削减。而据沃顿商学院预算模型（Penn Wharton Budget Model）和美国税务基金会（Tax Foundation）的估计，法案在近年内对通胀的实际影响基本可忽略不计，无法支持内容支持力度电网脱碳（使用可再生能源和清洁技术）300亿美元技术专项信贷/拨款 工业设备减排技术孵化器 60亿美元太阳能光伏投资税减免 30%，延期至2033年氢能生产税收减免 3美元/千克甲烷减排专项拨款 15亿美元新能源汽车制造厂商专项信贷 200亿美元中低收入人群家庭高效电气化改造折扣 45亿美元温室气体减排基金 270亿美元 表2法案部分重点支持行业领域介绍TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111Cover Story封面专题26罗捷炀TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111起到降低通胀、拉动出产的作用。总体来说，这是美国史上针对气候变化资金支持力度最大、覆盖行业范围最广的支持性法案，未来将把美国改善气候变化领域工作进程推至全新高度。对中国应对气候变化相关产业的影响意图摆脱对中产业依赖，短中期难以动摇中方产业链优势。气候法案中包含了大量应对美国国内气候变化相关产业扶持政策的内容，并且明确强调了产业的本土化建设，甚至对部分项目原材料、产业链的本土化做出了严格要求，为今后优先购买美国国产商品制定了更加详细的框架。比如法案中关于享受购买新能源车补贴政策的前提是，相关新能源车产品必须在北美制造，且车用电池中至少有40%金属原料和矿物（例如锂和钴）要在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家开采、提炼，开展新一轮的“地方保护政策”。尽管如此，短期来看，美国在光伏、风电、新能源车制造以及原材料提炼等相关产业链上依赖我国的现状难以改变。在供应商体系和生产成本结构短时间内无法进行较大调整的背景下，美国本土供给侧产量能力难以匹配法案对需求侧的刺激政策，反而可能会在短期内加大美国对我国相关产品、组件的需求。从中期来看，该法案对美国本土产品的支持效果可能并不能完美达到美国政府的预期。将投产计划全部落地在美国缺乏实操性和支持依据，相关企业可能仍会结合客户需求及自身发展规划继续全球布局。目前，中国生产了全球2/3以上的光伏面板和锂电池，以及约一半的风力发电机。结合中国本土相关新能源企业的先发优势，依靠成熟的供应链及成本结构，中企的供应链优势难以被完全替代，中期内仍将保持全球领先地位。法案长期走向不明，中方企业机遇与挑战并存。放眼将来，法案遭遇的最大挑战未必在于技术、贸易层面，而有可能是政治上的不确定性。法案作为民主党在立法议程推进的成果之一推出，如果民主党在今后执政受阻，或共和党赢得2024年总统大选，法案以及相关配套支持政策能否延续难以预测，对中国甚至全球气候相关产业链的影响持续性也难以判断。若法案相关行动得以延续，长期来看可能增加国内新能源制造企业向外迁移的规模，增加中企在全球贸易中的成本负担。此外，法案对氢能的大力扶持极大降低了美国绿氢制造成本。未来几年，在全球市场上进口美国绿氢可能比本土生产氢气更为便宜。但美国借助法案追求的产能独立较易通过产业引进实现，而新能源的相关技术依赖长期积累和持续研发，具有成熟技术、产业链和市场分布较广的中方企业将更容易从中受益。中国企业可抓住机遇，以此为契机巩固技术，形成技术壁垒与行业领先地位。而在我国氢产业方面，2021年氢能被正式写入“十四五”规划中，中央政府及地方各级政府推广氢能的政策密集出台，补贴力度进一步加大，央企、国企、民企均已加速布局氢能产业，为将来氢能产业的发展及全球化打下坚实基础。总体来看，在法案未来走向不明的背景下，中国企业将同时面临发展的机遇与挑战。对中国气候投融资的启发近年来中国在气候投融资领域开展了积极探索，为推动气候投融资机制建设奠定了重要基础。2020年10月，我国首个针对气候投融资的顶层设计文件关于促进应对气候变化投融资的指导意见发布，明确提出要开展气候投融资地方试点工作。2021年12月，生态环境部等九部委联合发布了关于开展气候投融资试点工作的通知，为气候投融资试点工作提供指引。各地人民政府也高度重视气候投融资工作，积极