财政制度如何提升社会治理效能？_胡颖廉.pdf

192022 年第 12 期财政制度如何提升社会治理效能？财政制度如何提升社会治理效能？胡颖廉内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱，社会治理是国家治理的重要内容。围绕党的二十大精神，本文探讨了财政制度提升社会治理效能的理论内涵和逻辑机理。在提炼出社会治理事务类型的基础上，本文通过构建“基于风险的社会治理事权划分财政支出”解释框架和指标体系，描述 2013 年以来社会治理公共财政支出情况；并选取食品安全监管、社会组织管理、狭义公共安全、城乡社区治理等典型事务，采用比较案例方法，分析财政制度提升社会治理效能的路径。本文认为，在新时代新征程中，要在党的领导下构建社会嵌入型财政制度，社会治理财政支出应合理扩张，从而平衡好秩序和活力。关键词：现代财政制度社会治理效能社会治理事权划分财政支出中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1003-2878（2022）12-0019-15一、引言社会建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要组成部分，其关乎民生，也关系国家长治久安。社会治理是社会建设的重要任务之一。习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”这就要求我们讲求辩证法，处理好秩序和活力的关系。进一步而言，社会治理工作的关键，在于实现党和政府的公权力与社会组织、民众权利之间的协调和平衡（王浦劬，2014）。党的二十大报告提出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”影响治理效能的因素多种多样，既有制度层面的，也有能力维度的。在现代国家构建过程中，财政是国家治理的基础和重要支柱。由此可推论，财政制度对国家治理效能具有根本性作用。社会治理是国家治理的重作者简介：胡颖廉，中央党校（国家行政学院）社会生态部教授、博导，电子邮箱：。基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来党领导社会建设的实践和经验研究”（项目编号：22ZDA090）的阶段性成果。作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。中共中央宣传部 编：习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要，学习出版社、人民出版社 2019 年版。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2022.12.00220财政制度如何提升社会治理效能？要内容。所以，探讨财政制度与社会治理效能的关系，成为新时代新征程的重要命题，兼具理论意义和政策价值。在展开后续讨论前，有必要厘清社会治理的政策内涵。党的二十大报告将社会建设分为民生福祉和国家安全两部分，社会治理又被纳入国家安全范畴，具体包括公共安全治理和狭义社会治理两大任务（图 1）。如果我们把维护秩序和激发活力作为社会治理效能的内涵，那么安全生产、防灾减灾救灾等公共安全治理工作主要对应了秩序价值，而矛盾纠纷化解、社会组织管理侧重活力。秩序和活力共同指向社会稳定的政策目标，这也是党的二十大所强调的重要目标。图 1依据党的二十大报告整理的社会治理政策体系基于此，本文提出的研究问题是：财政制度如何提升社会治理效能？具体包括：（1）财政制度影响社会治理效能的解释框架是什么？（2）财政制度促进社会秩序维护和社会活力激发的路径和机理是什么？二、文献述评和解释框架（一）财政制度影响治理效能的三大视角自从党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”以来，学术界围绕财政与国家治理的关系开展了深入研究，大体上形成三类视角。1.国家能力视角1.国家能力视角尽管人们对国家能力的内涵存在争议，但都承认其对于现代国家建设的重要性。有研究构建“国家治理财政论”框架，阐述财政制度增进公共秩序的逻辑。由于市场经济发展对公共秩序形成冲击，因此需要强大的国家能力加以回应，包括市场增进能力和组织动员能力。财政支出、收入、预算和府际财政关系等制度安排，能够天然匹配国家能力建设，进而实现经济有效、社会有序、政治包容的治理目标（吕冰洋，2018）。212022 年第 12 期2.政府职能视角2.政府职能视角有观点认为，财政是综合性政府职能，现代财政制度具有公共性、非营利性和法治化三大特征。其中，公共性意味着政府把社会公共需要作为根本宗旨，集中力量并强制保障人民根本利益。非营利性则以公共利益极大化为出发点和归宿，要求政府职责是保障市场和社会的有序运转。至于将财政运行全面纳入法治规范轨道，是为了避免全体社会成员利益受随意决策或长官意志损害。该观点的理论创新在于，财政从政府收支活动平台提升到国家治理的平台（高培勇，2014）。3.风险治理行动视角3.风险治理行动视角有学者主张，国家治理的本质是公共风险治理，也就是通过注入确定性来化解国家发展中的不确定性和公共风险。注入确定性的前提是提高公共理性水平，而财政又是提高公共理性水平的基础。与此同时，财政还发挥着公共风险“蓄水池”、国家治理变革“发动机”、协调各方关系“总中枢”的作用，因而成为国家治理的基础和重要支柱（刘尚希等，2018）。进一步聚焦到财政制度与社会治理的关系，也有一些初步分析和讨论。有观点认为，事权划分、财力分配和转移支付、预算控制是财政体制作用于社会治理的三要素（田发和周琛影，2017）。有研究从支出水平和支出结构两个维度，构建起公共财政与社会治理的关联（王伟进和焦长权，2019）。也有学者从公共风险视角提出政府治理、市场治理和社会治理中的财政能力集，并认为风险分配的公平正义是财政的基本伦理（陈龙，2020）。上述研究具有启示意义，其中一些概念、框架和观点，为我们提供了基本思路，特别是财政收支、府际关系以及权责结构，成为观察财政与社会治理关系的共性视角。然而既有文献主要停留在描述层面，缺乏可操作的变量和可验证的机理，其逻辑推论和因果效应分析有待完善；此外在阐释事务逻辑机理时，定量研究的说服力不如质性研究。基于已有观点，我们需要构建更有包容性的解释框架。本文主要贡献包括两方面：一是构建“基于风险的社会治理事权划分财政支出”解释框架，并提出社会治理财政支出指标体系，探讨财政制度提升社会治理效能的内涵和机理，这是理论拓展的有益尝试；二是通过比较案例方法来检验财政制度提升社会治理效能的研究假说和探寻其作用机制。在财政学研究范式“由物到人”转变背景下（刘晔，2018），这对于丰富财政学研究方法以及彰显财政学科的多元属性具有积极意义。（二）解释框架：基于风险的社会治理事权划分和财政支出1.基于风险的社会治理事权划分结构1.基于风险的社会治理事权划分结构协同治理理论认为，在风险社会中，治理复杂事务的知识、信息和资源呈现差异化分布，单一主体无法全面掌握，需要构建连结和分享机制（Bryson 等，2015）。这种差异塑造了不同社会治理事务的基本特征。我们把社会治理看作国家向民众提供的公共产品，并设定某项社会治理事务对应于一种理想的事权划分结构，然后以风险外部性和信息本地化为维度，将社会治理事务类型化。观察图 2 可知，各类事务对应于不同的纵向事权划分类型。在理想状态下，风险外部性越大且信息本地化程度越低的事务，越适宜由中央负责，中央集中型事务的事权和支出应当向上集中。反之，那些风险和信息都局限于特定区域的事务，则适宜归属地方，即地方专属型事务的事权和支出需尽量下沉。作为中间状态的纵向22财政制度如何提升社会治理效能？委托型事务和属地补贴型事务，则意味着中央和地方共担责任。例如，社会治安防控既要以本地为主，也要考虑跨区域风险和全国一盘棋。需要说明的是，无论哪种类型都不代表实际工作的单极化，而是央地各自发挥比较优势，在事权划分有主有次的基础上构建起科学高效的协作体系。具体参见应急管理部关于印发“十四五”应急救援力量建设规划的通知（应急202261 号）。图 2基于“风险信息”的社会治理事务理想类型资料来源：作者参考田发和周琛影（2017）的“政府间事权和支出责任划分框架”，并进行拓展。例如，生物安全可能涉及重大突发传染病、生物恐怖袭击等，其风险具有外溢性，国家层面更具备防范和应对此类风险的专业能力。但生物安全风险来源点多面广，有的还比较隐蔽，区县级和以下的基层具有发现这些散点信息的优势，因此，生物安全监管预警防控符合纵向委托型事务的特征。正因此，2021 年施行的生物安全法既强调建立健全国家生物安全领导体制，又要求地方政府对本行政区域内生物安全工作负责，目的是发挥中央和地方两个积极性。类似地，国家在华北、东南等地理大区建设跨省的区域应急救援中心，在实战救援中发挥“尖刀拳头”作用，同样符合了灾害事故风险跨区域扩散及其信息处理高度专业的特征，属于中央集中型事务。在政策实践中，社会治理事务的纵向事权配置千差万别，与理想状态可能存在差异。在过度分权状态下，地方政府往往不具备应对复杂事务的专业能力，导致其责任过重或激励不相容，进而带来风险扩散等失序问题。而当事权过度向上集中时，本来具备信息优势的基层难以发挥灵活性和内生动力，社会自主空间也被压缩，不利于激发活力。因此，我们需要分析的是，随着实际事权划分与理想状态趋于匹配，社会治理效能的提升程度究竟如何。这种匹配是基于动态视角而非静态观察，即不考虑某一节点的匹配度绝对值，而是关注其变化趋势是更加匹配还是更不匹配。232022 年第 12 期基于中央和地方关系视角提出：社会治理事权划分结构与社会治理事务的类型特征越趋于匹配，越有助于提升社会治理效能。2.财政支出增长2.财政支出增长新中国成立以来，我国国家和社会关系在不同历史阶段分别具有单边吸纳、弹性依附、共建共治共享的特征。进入新时代后，社会主要矛盾发生转化，人民美好生活需要日益广泛和强烈，社会自主空间也不断增加。特别是随着网络社会的兴起，国家难以用行政命令实现对全社会的控制，必须在社会治理中寻求多元支持。因此，国家一方面拓展与社会领域的合作，另一方面完善对社会治安、社会组织、社区乃至社会心态的管理。财政支出是开展这些工作的保障，如通过等级评估、奖励补助、智慧监管等方式，国家将政策目标巧妙地嵌入社会组织，引导其有序参与社会治理，并且把握正确的政治方向（胡颖廉，2019）。财政是国家治理的基础和重要支柱，从根本上决定了国家功能边界和治理能力。在国家和社会关系的不断调适中，财政支出成为重要的政策工具和治理手段，一定程度上代表着政策关注、资源倾斜和工作力度。具体到本文的研究，如果说事权划分侧重结构，那么财政支出主要是规模和增幅，两者从不同方面影响社会治理效能。随着新的复杂社会事务不断出现，很难说多大规模的财政投入就是合适或足够的，实际上更值得讨论的是社会治理财政投入在“五位一体”总体布局中的地位。相对于总体支出增长而言，我们关注某项社会治理事务支出是增长得更多还是更少。然而，财政投入扩张过大也可能压缩社会空间，甚至会形成挤出效应，对于侧重社会活力价值的事务而言，这种效应表现得尤为明显。换言之，财政支出增长对秩序效能和活力效能的边际效应可能并不一致，我们无法先验地设定一个支出增幅最佳值，而是通过分析来找寻合理的增长空间。基于国家和社会关系视角提出：社会治理事务的财政支出扩张，总体上有助于提升社会治理效能，但对秩序和活力的影响不一致。3.社会治理效能提升3.社会治理效能提升提升社会治理的效果主要体现为秩序和活力两方面，这在理论层面对应了社会保护和社会控制（吕冰洋，2018）。一般而言，社会保护是以国家和社会为主体，提高民众保护自身收入和生活水平的能力，目的是降低贫困发生率和减少脆弱性（蔡昉，2010）。波兰尼（2007）认为，市场经济往往导致社会秩序瓦解，社会要奋起保护自己，而国家干预经济是保护社会的最强大力量。财政制度当然是国家保护社会的重要手段。另一方面，一切社会问题最终都是社会控制问题（Park，1967）。罗斯（1989）指出，为了避免现代社会“人与人的战争”状态，需要进行一定的社会控制，也就是通过各种机制影响个体行为并使之符合标准。社会控制包括三个递进的层级：一是国家强制要求公众服从，二是国家吸引公众参与，三是公众认同国家实施社会控制的合法性（米格代尔，2013）。此外，社会治理效能也具有内在统一性。例如，政府部门向社会组织购买公共服务，能够在促进社