地方政府债务与经济增长——基于地方投资平台债务的分析_林毅夫.pdf

32023 年第 2 期地方政府债务与经济增长地方政府债务与经济增长基于地方投资平台债务的分析基于地方投资平台债务的分析林毅夫文永恒顾艳伟 内容提要：本文利用中国 263 个地级市 20062017 年的地方投资平台债务数据，考察了地方政府债务对经济增长的影响。实证研究结果稳健地表明，地方政府债务规模上升能够在短期显著提振经济增长，并且在长期内仍然有显著促进效应，这说明在现阶段，中国政府的反周期财政政策具有消除基础设施瓶颈的超越凯恩斯主义的政策效果。机制分析进一步表明，地方政府债务规模上升能够显著促进非国有企业的资本回报率和投资增长率，并未产生挤出效应。在当前防范地方债风险的背景下，本文建议在存在基础设施瓶颈的条件下，经济衰退期可以执行更为积极的财政政策，在短期治理衰退的同时促进长期经济增长，并使政府债务占 GDP 的比重在长期得到下降。关键词：地方政府债务经济增长超越凯恩斯主义的财政政策中图分类号：F810.7文献标识码：A文章编号：1003-2878（2023）02-0003-13一、引言大量实证研究发现，政府债务对经济增长具有重要影响。2010 年以来，在地方政府债务持续上升的同时，我国实际经济增长率却节节下滑，流行的产权理论观点认为由地方政府债务支持的积极财政政策不但挤出了私人部门投资，而且还通过降低资源配置效率对经济增长造成了不利影响。我们对经济增长下滑、地方政府债务上升和私人投资下降三者的关系持有不同见解，我们认为，2010 年以来我国经济下滑在很大程度上是由外部性和周期性因素导致的（林毅夫，2018；文永恒等，作者简介：林毅夫，北京大学新结构经济学研究院教授，电子邮箱：。文永恒，北京大学新结构经济学研究院博士后，电子邮箱：。顾艳伟（通讯作者），浙江省发展规划研究院、浙江大学联合培养博士后，电子邮箱：。基金项目：马克思主义理论研究和建设工程重大项目和国家社科基金重大项目“中国经济发展模式及其特点研究”（2021MZD015）；国家自然科学基金专项项目“中国经济增长与经济结构转型研究：基于新结构经济学的新范式”（72141301）。作者感谢匿名评审专家所提宝贵建议，当然文责自负。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2023.02.004地方政府债务与经济增长42020；Lin，2019），在外部需求持续显著回落的背景下私人投资意愿受到抑制，在“稳增长”目标下地方政府通过举债进行反周期投资。因此，地方政府债务上升并不是经济增长和私人部门投资下滑的原因，而是“稳增长”目标下的结果。新结构经济学则认为，发达国家和发展中国家处于不同的发展阶段，其面临的禀赋条件、增长的机遇和增长的制约因素大不相同。与发达国家相比，发展中国家产业升级处于后来者的追赶阶段，空间大，但普遍落后的基础设施制约了经济增长潜力的释放。因此，从理论上来说，发展中国家政府能够通过基础设施投资消除经济发展瓶颈、降低交易费用、释放后来者优势所赋予的高速增长的潜力。基础设施投资在当时会创造对资本品的需求，并增加就业、家庭收入和消费需求，投资需求和消费需求的增加会刺激资本品生产部门和消费品生产部门的投资；基础设施投资完成以后瓶颈得以消除，交易费用的下降会导致各部门投资回报率上升，从而投资意愿和长期产出水平也会提高（Lin，2011）。因此，在经济下滑时，由于积极财政政策不但能够在短期内创造就业和需求（包括对私营企业产品的需求）从而稳定经济增长，而且这种效应在长期由于基础设施瓶颈得以消除增长潜力得以释放仍然存在，新结构经济学将这种消除基础设施增长瓶颈的反周期措施取名为超越凯恩斯主义的积极财政政策（Lin，2009；林毅夫，2012）。本研究和关注政府债务与经济增长关系的文献相关。在这方面，除少数文献发现政府债务与经济增长之间存在负相关关系外（Woo 和 Kumar，2015），大部分文献发现政府债务对经济增长具有倒“U”型 非 线 性 效 应，且 拐 点 在 90%左 右（Reinhart 和 Rogoff，2010；Reinhart 等，2012；Checherita-Westphal 和 Rother，2012）。国内一些研究进一步指出，政府债务的拐点区间在发达国家和发展中国家之间存在很大不同（郭步超和王博，2014；程宇丹和龚六堂，2014；刘洪钟等，2014）。近期文献表明，由于受各国自身的一些独特因素以及全球共同因素的影响，政府债务与经济增长之间的关系在各国之间存在很大差异，并不存在一个共同的拐点（例如 90%）以指导各国加杠杆或去杠杆（Eberhardt和 Presbitero，2015；Chudik 等，2017）。还有不少学者利用中国地方债数据研究了政府债务与经济增长的关系，结果发现地方政府债务增加或者抑制经济增长（Huang 等，2020；余海跃和康书隆，2020），或者促进经济增长（范剑勇和莫家伟，2014；胡奕明和顾袆雯，2016），或者对经济增长具有倒“U”型影响（毛捷和黄春元，2018）。此外，也有一些文献考察了地方债对生产率和企业创新的影响，但所得结论莫衷一是（缪小林和赵一心，2019；熊虎和沈坤荣，2019；张建顺和匡浩宇，2021）。本文的边际贡献可能体现在如下三方面：第一，研究有助于拓展已有文献对政府债务与经济增长关系的讨论。既有研究的一个暗含假设是政府债务在发达国家和发展中国家的作用是相同的，本文则强调发展阶段和债务内容的重要性。本文认为，对处于不同发展阶段的经济体，由于要素禀赋条件、产业升级空间、增长潜力和制约潜力释放的因素存在很大不同，政府（债务）能够发挥作用的边界可“超越凯恩斯主义”一词和其内涵由林毅夫在 2009 年提出，指在经济萧条时，政府用积极财政政策支持消除基础设施瓶颈的投资，施工时创造投资需求和就业，稳定增长并减少政府发放失业救济的开支。完工后，基础设施瓶颈消除，增长率提高，政府税收增加，施工时政府所增加的债务得以在不提高税率的情况下偿还而避免了李嘉图等价的问题（Lin，2009；林毅夫，2012，2016）。52023 年第 2 期能存在很大不同，二者的关系可能存在本质差异。而对处于同一发展阶段的经济体而言，由消费性支出（如发放失业救济金和社会福利等）和由投资性支出（如基础设施建设和教育支出等）导致的政府债务上升其作用也可能不同（Baxter 和 King，1993；Aschauer，2000；Lin，2011；Traum 和 Yang，2015）。第二，本文与财政政策效果的研究相关，但研究的结论不同。已有研究发现，由于李嘉图等价或者挤出效应的存在，积极财政政策在发达国家的政策效果十分有限（Ramey，2019）。但本文的研究发现，目前中国财政政策仍然有效，具有超越凯恩斯主义的财政政策效果，这种效果的差异在很大程度上在于发达国家和发展中国家消除增长瓶颈的基础设施投资机会的不同。第三，本文的实证研究有助于深化对地方投资平台的认识。已有文献对地方投资平台企业自身的财务状况比较关注，强调地方投资平台过度负债所造成的债务不可持续的风险。本文则侧重考察以地方投资平台债务投资于消除发展瓶颈的基础设施对整个经济增长的影响，强调其经济和社会效益，二者各有侧重，但又相互补充。本文认为，对于现阶段的中国，应考虑改革财政体制以适应基础设施建设升级的要求，在抑制政府债务风险的同时要解决投资平台“短债长投”的期限不配套可能导致的债务风险问题，以发挥有为政府稳定经济和促进增长的作用。下文包括六部分，第二部分提出研究假说；第三部分介绍地方政府债务的演化特征；第四部分构建计量模型并介绍数据来源；第五部分呈现本文基本结果，并对研究假说进行检验；第六部分为机制分析，进一步检验研究假说；第七部分为结论。二、研究假说基于新结构经济学的观点，我们认为，2010 年以来我国经济增长率因受到负向的外生冲击（外部性、周期性）而下降（林毅夫，2018；文永恒等，2020；Lin，2019），私人投资意愿因需求不振受到抑制，地方政府出于稳定经济的目的而增加政府投资，因此经济增长下滑、私人投资下滑和地方政府债务上升的现象同时出现，但这并不能表明地方政府债务上升挤出了私人投资，且不利于长期经济增长。根据新结构经济学主张（Lin，2009；林毅夫，2012，2016），发展中国家的基础设施普遍落后，构成技术创新和产业升级的障碍，制约了经济增长潜力的释放，如果发展中国家政府在经济下滑时，能够以积极财政政策进行基础设施投资消除经济发展瓶颈，那么不但能够在短期内创造投资需求和就业从而稳定经济增长，而且在基础设施建成后，随着交易费用的下降，各部门（包括私人部门）投资回报率和投资意愿均会上升，有利于充分释放后来者优势所赋予的高速增长的潜力。我国地方政府受限于不能有赤字财政的法规，地方政府的积极财政政策以通过地方投资平台筹措资金的变通办法来进行，大部分投资平台所举债务投向基础设施领域，并且我国中央政府在执行积极财政政策的同时通常要求宽松货币政策予以配合，避免了地方政府债务增加挤出其他类型企业信贷资金可得性的效应。因此，作为积极财政政策的地方投资平台投资不但能够在短期内创造就业和需求，包括对私营企业产品的需求，提振经济增长，而且由于地方政府投资的领域主要在消除增长瓶颈的基础设施方面，因而也有利于长期经济增长。如果新结构经济学这一主张正确，那么地方政府债务上升不但能够在短期内刺激经济增长，平滑经济周期，而且也有利于长期经济增长。基于以上分析，本文针对地方政府债务与经济增长的关系及其作用机制提出如下研究假说：地方政府债务与经济增长6H1:在经济增长受负面冲击下滑时，地方政府债务不但能够在短期内提振经济增长，而且也能促进长期经济增长。H2:地方政府债务上升能够提高私人部门投资回报率，并对私人部门投资具有挤入效应，而且这种促进效应在长期内也显著存在。三、地方政府债务的演化特征及与经济增长的关系本部分基于地方投资平台债务演进的总体特征和区域性特征，从直观上对地方政府债务与经济增长的关系进行初步探讨。（一）地方政府债务的演化趋势图 1 为 20062017 年地方政府债务的绝对规模和其占全国 GDP 的比重。可以看出，地方政府债务余额从 2006 年的 1.06 万亿元上升至 2017 年的 24.4 万亿元，占全国 GDP 比重从 2006 年的 4.8%上升至 2017 年的 29.8%，与 Huang 等（2020）所使用数据的趋势和数值基本一致。以 2017 年为例，江苏省的政府债务规模以 3.6 万亿元位居全国第一，占地方政府债务总额的14.9%，紧随其后的是四川（2.1 万亿，占比为 8.7%）、浙江（1.8 万亿，占比为 7.2%）、天津（1.5 万亿，占比为 6.0%）、重庆（1.4 万亿，占比为 5.8%）、山东（1.4 万亿，占比为 5.7%）、湖北（1.2 万亿，占比为 4.9%）、湖南（1.2 万亿，占比为 4.9%）、安徽（1 万亿，占比 4.2%），上述 9 省份绝对债务规模占全国的比重为 62.4%。由于不同省份经济体量不同，同样的债务规模对于经济体量较大的省份而言可能不构成债务负担，而对于经济体量较小的省份可能构成严重负担，因此使用以经济体量标准化后的相对债务规模衡量地方政府债务更为合理。图 1地方投资平台债务绝对规模和相对规模资料来源：Wind 数据库和作者自己整理。72023 年第 2 期（二）地方政府债务与经济增长本文以全国30省份在20062017年的地方政府债务/GDP的平均值（18%），将样本省份分为两组。第一组为该比重排名靠前的 13 个省份，包括天津、重庆、四川、云南、陕西、江苏、广西、北京、安徽、青海、浙江、贵州和湖南，其他 17 省份为第二组。然后观察两组省份随时间变化的加权平均经济增长率（图 2）。此外，为进一步凸显地方政府债务的差距，图 2 还给出了上述第一组省份中的前 6 省份和第二组省份中后 6 省份的加权平均经济增长率。可以看出，20062007 年，两组省份的经济增长率比较接近，但从 2008 年开始