草原监管政策的有限遵从与行...——基于内蒙古B嘎查的观察_武俊伟.pdf

2023年第2期（总第170期）Journal of North Minzu University草原监管政策的有限遵从与行为博弈基于内蒙古B嘎查的观察武俊伟（内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070）摘要：民众政策遵从行为影响公共政策的执行效果，并考验政府的治理能力。近年来，多数牧民采取一种“有限遵从”行为，以此回应草原禁牧休牧的政策要求。“有限遵从”行为，实际上是牧民在禁牧休牧政策空间内的一种有限度的行为博弈，它反映了政策逻辑和行动者逻辑之间的冲突。为此，从“有限遵从”到“完全遵从”，关键是立足政策目标要求和目标群体利益偏好，进一步优化公共政策，提升目标群体的政策遵从度。关键词：草原监管；禁牧休牧；有限遵从；行为博弈中图分类号：C957；D633文献标识码：A文章编号：1674-6627（2023）02-0136-09DOI：10.20076/ki.64-1065/G4.2023.02.017收稿日期：2023-01-05基金项目：内蒙古大学高层次人才科研启动项目“以变求稳：当代我国草原制度变迁的演进路径、因果机制与深层逻辑”作者简介：武俊伟（1991），男，内蒙古土默特右旗人，内蒙古大学公共管理学院特聘研究员，博士，主要从事公共政策执行、基层社会治理研究。引用格式：武俊伟.草原监管政策的有限遵从与行为博弈基于内蒙古B嘎查的观察J.北方民族大学学报（哲学社会科学版），2023（2）.数据来源：1997年中国环境状况公报。一、问题的提出草原生态退化是公共事务治理的一项经典议题。作为一个草原大国，我国自20世纪90年代初开始，草原生态退化的趋势明显加快。数据显示，20世纪90年代末“全国90%的草地已经或正在退化，其中中度退化以上草地达1.3亿公顷，并且每年以200万公顷的速度递增”。草原生态持续恶化引起国家高度重视和社会广泛关注。超载放牧被认为是草原退化的重要原因，因此，对牧民放牧活动进行监管成为草原治理的重点。21世纪初，国家自下而上实施禁牧休牧和草畜平衡政策，全面加强对草原的监管。至此，牧民的放牧活动和牧畜数量受到政策的严格限制。作为对草原监管政策的回应，牧民采取“有限遵从”行为，以超载放牧进行着某种程度的抵制。究竟是何种原因导致牧民的“有限遵从”行为，这背后体现了何种行动逻辑？现有研究注意到了草原监管中牧民采取的各种策略性行为，分别从“国家的视角”和“牧民的逻辑”两个方面开展研究。一是国家的视角1，强调自上而下的国家政策对行动者行为的形塑，引出对牧民策略性行为的解释。该视角认为，国家政策具有清晰化、简单化的目标取向，这种政策取向或许有助于实现“整齐划一”的治理，但却很少能适应目标群体的多样性和差异性诉求。因此，政策目136标群体通过各种抵制策略，力图拓展政策弹性空间，谋求自身利益。二是牧民的逻辑2，强调国家发展和“弱者的武器”3的运用，以此来理解生计压力下牧民的生存策略和“日常抗争”4行为。例如，斯科特提出“安全第一”的生存伦理，用于解释东南亚农民社会许多技术的、社会的和道德的安排5。新近研究考察了草原政策深入牧区后，牧民采取的应对策略与行为选择67。上述两种研究思路，只是零散地关注到政策情境下牧民的单方面策略性行为，并未揭示行为背后的深层逻辑。事实上，牧民的策略性行为对应的是政府自上而下的政策输出。一般而言，对于政府政策的输出，政策目标群体有两种行为反应，即遵从和非遵从。令人不解的是，实践中为何禁牧休牧政策未能产生有效的政策遵从行为，反而衍生出“有限遵从”？“有限遵从”有哪些表现形式，又是如何运作的？“有限遵从”行为背后是何种行动逻辑和治理逻辑？本研究以内蒙古B嘎查的草原监管为案例，基于2019年7月至9月在内蒙古A旗B嘎查的实地调查资料，聚焦政府和牧民行为，全面刻画政府政策输出过程和牧民“有限遵从”行为及运作，以揭示牧民策略性行为背后的行动逻辑。二、案例呈现：草原政策启动、实施与政策输出B嘎查地处内蒙古自治区毛乌素沙地腹部，是一个以蒙古族为主体，以牧为主、农牧结合的嘎查。当地常年干旱少雨，属于荒漠草原。B嘎查总面积49.5万亩，可利用草场面积22.86万亩，有效灌溉面积1.7万亩，牲畜总数3.6万头（只）。B嘎查下辖7个牧业社，共有292户920人，其中，常住人口212户451人。截至2019年9月，B嘎查承包确权草场面积495 797.68亩，其中，牧户最大草场承包面积8 503.53亩，最小承包面积95.78亩，户均承包草场2 000多亩。与全国其他牧区一样，自20世纪90年代开始，B嘎查草场出现退化。牧草种类逐渐变少，草场变得稀疏，有的草场甚至出现裸露和沙化。到20世纪90年代末，B嘎查草场植被覆盖率急剧下降，草原生产力降低，沙进人退日益威胁着人畜生存。B嘎查一位牧民回忆：“我家草场90年代全是明沙，哪能够生活呢，那时候连四五十只羊都放不了。今天把围栏围起来了，明天刮一场大风，围栏全部被压倒了，成天修围栏。”那时候，许多牧民将草场转包或撂荒，然后外出谋生。一直以来，草场退化都被认为是当地牧民无序增加牲畜，过度利用草场所致。为此，国家开始控制牲畜数量，限制牧民放牧活动。21世纪初，国家实施禁牧休牧、草畜平衡等草原政策，强化对草原的监管。从2001年起，B嘎查全面执行禁牧休牧和草畜平衡政策，迄今已逾二十年。（一）政策的启动针对超载放牧和过度利用草原的行为，新的草原政策从严从紧控制牲畜数量和约束牧民放牧活动。对于这样一项前所未有的政策，地方政府意识到政策实施的不易，故非常谨慎。前期，A旗政府多次召开动员会议，并且组建了草原综合管理工作领导小组（简称“领导小组”），组织实施全旗禁牧休牧工作。领导小组下设办公室，由旗草原监理所、草原派出所、草原站三家单位合署办公，承担全旗的禁牧休牧监督执法工作，指导督促苏木乡镇落实禁牧休牧任务。按照统一部署，各苏木乡嘎查，蒙古语，指蒙古族的行政村，相当于农区的行政村。按照学术研究伦理规范，文中对所涉及的地名、人名均做了匿名化处理。牧业社，指集体化时期牧区嘎查下辖的生产单位，沿用至今，相当于农区行政村下属的生产队。访谈对象：HLG；访谈地点：嘎查小卖部；访谈时间：2019年9月8日。禁牧，是指在一定区域内禁止放牧；休牧，是指在特定区域和时间内季节性禁牧。禁牧又被称为“全舍饲”，休牧被称为“半舍饲”。草畜平衡，是指为保持草原生态系统良性循环，在一定时间内，草原使用者或承包经营者通过草原和其他途径获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需饲草饲料量保持动态平衡。苏木，内蒙古自治区的乡镇级行政区，相当于乡或镇，由市辖区、县、旗、自治旗管辖。1372023年第2期（总第170期）Journal of North Minzu University镇设立相应机构，负责落实本辖区禁牧休牧工作。为确保政策落地，A旗压实属地管理责任，层层签订责任状，实行行政首长目标责任制。分解量化禁牧休牧任务，苏木乡镇、部门、包联单位“包片包户”，确保每一户牧民都要有人抓，有人负责。同时，将禁牧休牧列入乡镇和部门重点考核事项，实行“一票否决制”。实践中，核定牧民草场载畜量是政策实施的基本前提。按照农业部门的规定，载畜量核定以牧民承包草场面积和草场质量为依据。不过，核定载畜量是最具争议的一件事。牧民觉得载畜量标准不符合实际，希望增加载畜量。为减少不必要的麻烦，A旗完全采用上级标准，按照统一标准核定每户牧民“合理的载畜量”。待核定载畜量后，苏木乡镇与每户牧民签订禁牧责任书，并要求牧民按手印，表明牧民是自愿选择禁牧，并知悉禁牧的有关规定。责任书中阐明了禁牧目的，明确了禁牧时间，注明了牧户、草场、载畜量等信息，规定了禁牧期牧民应履行的义务，并强调了违反禁牧个人须承担的责任。签订禁牧责任书，意味着牧民做出书面承诺，对牧民而言，或多或少会产生一种政策遵从的压力。（二）政策的实施1.草畜平衡：减畜。为控制牲畜数量，A旗政府依据牧民草场面积核定载畜量。草原部门拥有一整套指标和测算体系，对草场产草量、载畜量、大小牲畜之间的折算率等，做出详尽而细致的规定。载畜量每两年调整一次，但调整幅度不大，基本比较稳定。政策实施中，不同的草场类型对应不同的载畜量。例如，2010年B嘎查不同类型的草场核定的载畜量分别为：硬梁地2428亩/羊、巴拉尔地2126亩/羊，沙川地2630亩/羊。换言之，B嘎查平均每26.5亩草场允许放牧一只羊。以户均2 000亩草场估算，B嘎查每户核定载畜量为75.5只羊。但事实上，牧民放养的牲畜数量远远高于核定的载畜量，多处于超载状态。为此，政府和牧民围绕减畜采取不同的行动策略。政府只关心如何快速完成减畜任务，然而牧民则希望不减畜或少减畜，甚至可以增畜。实践中，为落实减畜任务，A旗草原执法部门会同乡镇对牧民放牧牲畜数量进行不定期的监督检查，对于超载放牧的牧民，执法部门会责令牧民对超载的牲畜出栏售卖。2.禁牧休牧：限牧。禁牧休牧是以限制牧民的放牧活动为主要内容的，它通过限制放牧区域和放牧时间来减少放牧活动对草原的破坏。按照当地政府的要求，除一些严重退化的草场被设定为禁牧区外，B嘎查其他草场被当地政府划定为休牧区，执行休牧政策。每年4月1日到6月30日进入休牧期，B嘎查停止一切放牧活动，牧民实行舍饲圈养。待休牧期结束后，牧民才可以再次放牧，但要落实减畜责任，避免超过国家设置的载畜数量标准。禁牧休牧政策实施以来，牧民放牧活动受到诸多限制。对此，B嘎查牧民有很大意见。禁牧休牧政策与嘎查传统牧业生产惯习存在一定冲突。例如，禁牧休牧期正好是一年中草场长势最好的时间，也是牲畜抓膘的关键期，错过抓膘期，牲畜膘上不去，就卖不上好价钱。在调查中发现，无论是当地干部，还是嘎查牧民，对禁牧休牧政策多有抱怨，但在上级禁牧要求下又不得不执行。3.草监所：数羊与罚款。为配合草原监管政策的实施，当地政府整顿监管队伍，强化草原监管力量。草原监理所（简称“草监所”）是A旗草原监管的执法部门。A旗草监所从成立之初就成为与B嘎查牧民打交道最多的部门。从2000年起，草监所将工作重点转向禁止放牧和监管牲畜超载等事项上。因此，在B嘎查牧民眼中，草监所的工作只有两件事，即数羊和罚款。政策最初实施的几年，当地政府禁牧休牧的态度非常坚决，在“严防”“严查”“严打”的要求下，草监所面临相当大的工作压力。为此，草监所将数羊和罚款作为工作的重要抓手。草监所每次到牧民家中，第一件事便是数羊，以确认牧民家中牲畜数量是否超标。对于牲畜超标的牧民，草监所A旗档案馆-A旗政府办公室.关于印发20102011牧业年度以草定畜和划区轮牧工作实施方案的通知.A政办发 2010 28号，2010-09-17.138会开出罚单，并督促、强制牧民将超载的牲畜出栏。所以，长期以往，数羊和罚款自然也就成了草监所的一个“标签”。（三）政策的输出1.牲畜吃草问题。每年的禁牧休牧期，是B嘎查牧民最难度过的日子。政府不让放牧，圈养起来的牲畜吃草问题成为令牧民头疼的大事。为解决牲畜吃草问题，政府鼓励牧民增加饲草料储备，但如何增加饲草料储备却是个大问题。一般而言，当地饲草料来源无非三个途径：种草打草、开垦饲草料基地、从农区购买草料。首先，种草打草。当地属于荒漠草原，草势低矮，种草打草的产量有限，无法满足长达3个月休牧期牲畜对草料的需求。其次，开垦饲草料基地。在耕地红线约束下，政府对饲草料用地指标审批极为严格，很难获得开垦指标，即使获得开垦指标，牧民也须自掏腰包购置各类喷灌设备、农业机械等，成本较高。最后，从农区购买草料。现实中，经过生产、包装、运输等环节到牧民手里的草料价格高得离谱，B嘎查有一半的牧民买不起草料。总体上，禁牧休牧政策的实施间接增加了牧民饲养成本。以禁牧休牧期饲养100只羊为例，据估算，牧民每年要额外支付1万元左右的饲草料成本。以正常年份牲畜价格来计算，100只羊总价亦不过6万元，也就是说，禁牧休牧期牧民有约20%的收入用于购买饲草料。因此，对广大牧民而言，禁牧休牧政策的实施，使牲畜吃草成为一个大问题。2.牧民生计问题。除了对牲畜饲草有影响外，草原监管政策也日益威胁到牧民的