财政支出培训项目绩效评价指...构建研究——以疾控机构为例_韦余东.pdf

财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU行业预算绩效管理绩效管理财政支出培训项目绩效评价指标体系构建研究以疾控机构为例韦余东尚晓鹏裘必文吴晓丽曾宗祥蒋征刚【摘要】财政预算与投入是疾控机构持续运行的基础保障；专业技术培训是疾控机构的基本职能之一。对培训项目开展绩效评价是提高培训项目财政支出效益、提升疾病预防控制综合能力、打造高水平人才队伍的重要抓手。本文基于财政支出绩效评价理论框架，采用德尔菲法构建一套反映疾控机构培训特点、内容全面客观的培训项目绩效评价指标体系。在“推进健康中国建设”和“健全公共卫生体系”的背景下，该指标体系能够促进财政支出培训项目绩效管理的规范化和系统化，从而更好地发挥财政资金效益，更加有效地支持疾病预防控制领域现代化建设。【关键词】财政支出培训项目绩效评价 指标体系一、引言党的十八大以来，中央逐步推进预算和财政支出制度改革，提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度，全面实施绩效管理。财政支出绩效评价已成为推进我国结果导向的现代预算制度改革的重要手段，有利于控制和调节政府活动的范围和方向。在财政支出中，以项目形式进行支出和后续管理成为各级财政支出的主要构成，形成了从项目预算到项目实施再到项目绩效评价的全过程闭环管理模式，而项目绩效评价的结果又可以作为来年项目预算调整的重要依据。近年来，国家高度重视推进健康中国建设，对公共卫生领域投入不断增长，如20162020年，国家累计安排中央预算内的投资达到1415亿元，支持包括像疾控中心建设等8000多个公共卫生的项目。疾病预防控制机构承担的七大职能之一就是“技术指导与应用研究”，其中包括“对疾病预防控制工作进行技术指导、培训和考核”。财政对疾控机构的投入当中，培训项目和培训经费占相当比例。目前，对于财政科技支出项目评价的研究已较为广泛，但对于培训项目等其他支出分类的评价研究较少。有学者对疾控体系财政支出绩效评价进行了探索，但偏向于整体评价，对财政支出的培训项目缺少相应的评价指标和案例研究。本文以疾控机构为例，研究构建财政支出培训项目绩效评价的指标体系，以解决财政支出培训项目缺乏规范性评价指标体系的问题，可以应用于疾控机构财政培训项目绩效评价，为政府优化公共卫生资源配置、完善医疗卫生行业培训项目的绩效管理提供支持。二、概念界定（一）财政支出培训项目主要是指由各级财政综合预算安排下达给承担政府相关职能的机构开展的培训项目。财政资金支持培训的目的，在于通过政府主导的投入，开展高质量的专业技术培训，提高专业条线的人才供给质量、提升人才支撑能力，体现财政专项项目的经济性和有效性。（二）财政支出绩效评价主要是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支出绩效评价源于西方国家政府公共支出管理制度，西方各国对财政支出绩效评价58财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10绩效管理进行了广泛的研究和实践，目前西方各国已基本建立了较为完善的财政支出绩效评价体系。21世纪以来，我国积极推进绩效管理改革，探索在公共财政管理中引入绩效评价手段，改善政府预算水平，优化政府支出重点和结构，提高政府治理能力和治理水平。在经过数年的实践操作和经验积累后，财政部于2009年6月颁布了财政支出绩效评价管理暂行办法，从制度上对财政支出的绩效评价进行规范。地方政府如浙江省，先后出台了 浙江省财政支出绩效评价实施办法浙江省项目支出绩效评价管理办法等，建立了“项目单位自评-主管部门评价-财政部门评价”三层次评价模式。（三）财政支出培训项目绩效评价目前，我国财政支出绩效评价的实施范围不断扩大，涉及的行业和领域越来越广，国内学者的研究重点包括教育、科技、卫生、民政等领域，如吴建南等构建的教育领域通用指标体系，为教育财政支出绩效评价的实施奠定了基础；袁旭梅等基于网络层次分析法（ANP）构建了科技项目绩效评价模型；蔡荟等基于德尔菲法构建了基本公共卫生服务项目绩效评价指标体系。总体来看，国内学者构建的财政支出绩效评价指标不尽相同，但基本上都会充分考虑行业或具体项目的特点以及环境等综合因素，并结合经济和社会发展实际，构建较为科学有效的财政支出绩效评价指标体系，并取得了丰富的研究成果。有学者对政府出国培训项目开展了绩效评价研究，但对于卫生行业专业培训项目的绩效评价研究报道得还不是很多。因此，加强卫生行业财政支出培训项目的绩效评价研究，有利于提高财政培训专项的科学性与规范性，促进卫生行业绩效预算改革和从业人员职业能力建设。如何评价财政培训支出项目的绩效，促进提高财政专项的科学性与规范性，为今后职业能力建设提供重要参考依据，已成为亟待研究的课题之一。三、财政支出培训项目绩效评价指标体系的构建思路（一）总体目标首先，构建一套适应现代需要的财政支出培训项目的绩效评价指标体系，并使其具有可操作性；其次，使指标体系具体化，即不同指标对应不同的量化评价工具和评分标准，包括定性指标和定量指标；最后，通过定量评价方法的开发与应用，减少传统评价法的主观影响。（二）基本原则构建的评价指标体系需要具备较高的科学性和可操作性，既要遵循一般的财政支出绩效评价方法，又要结合疾控行业特点，考虑其特殊性。研究过程中需要重点参照以下几个基本原则：1.方法科学性。要采用科学的方法进行指标体系构建，设置科学的指标框架、具体指标，制定完善的指标定义，明确指标内涵和外延等。可通过德尔菲专家咨询法、层次分析法等方法，从指标重要性、必要性和可获得性等方面开展专家咨询，科学筛选指标并确定权重系数。2.指标全面性。要结合培训项目特点和政府财政管理实际设计评价指标，既要考虑业务指标，也要考虑财务指标。业务指标关注目标设定、项目完成程度、组织管理水平、社会效益等，财务指标关注资金与支出情况、会计信息质量和财务管理状况等，在此基础上设计相应的二三级指标。3.实际可操作性。构建的指标体系，应具有较强的可操作性，指标可通过设计相应的调查问卷、测量表等具体评价工具进行评价，后续可用于开展实证研究，通过实证研究完善指标体系的同时，探索评价信息与绩效预算的反馈机制。四、财政支出培训项目绩效评价指标体系的构建（一）资料来源在文献综述的基础上，参考浙江省财政支项目绩效评价指标体系等前期研究成果，结合疾控机构培训项目特点，确定业务指标和财务指标框架，构建以个性指标为主的、符合培训项目绩效评价的指标集和指标定义，并参照发达国家的实践经验，尽量以定量指标为主或定性指标定量化表达。（二）基本方法59财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU绩效管理首先，通过专家讨论、小组访谈等方法，拟定评价指标体系，研制德尔菲法专家咨询表；调查内容包括专家基本情况、专家对指标的重要性、必要性和可操作性的评价等。其次，有针对性地筛选专家并开展专家咨询，综合考虑专家代表性和权威性，结合疾控培训项目实际，主要从卫生健康行政部门、高校等科研机构和疾控机构筛选专家，入选条件为：从事相关工作10年以上，熟悉财政预算、绩效评价或培训项目，专业技术人员要求副高及以上职称。通过电子邮件等方式发放和回收咨询表开展专家咨询，及时分析第一轮结果，根据专家协调系数等决定是否进行第二轮咨询，并根据专家咨询结果修订指标体系。第三，做好指标筛选与质量控制，将专家咨询的协调程度作为指标筛选的重要依据，用变异系数和协调系数来标识，本研究变异系数大于0.3作为指标剔除标准，同时结合专家意见筛选指标；权重确定用层次分析法专项咨询表进行。质量控制与统计方面，严格专家纳入条件，每轮问卷发放时间间隔1520天；问卷回收后立即核查，发现缺项、漏项及时联系专家增补；用Excel建立数据库，录入数据并进行数据校验，开展统计分析与检验。（三）构建情况1.咨询表回收与专家情况。共开展2轮专家咨询，咨询表有效回收率均为100%，专家平均积极系数为100%。15名专家学历均在本科及以上，高级职称占比86.67%，来自疾控培训管理岗位专家11人（73.33%），来自高校、行政、学会的专家4人（26.67%），工作年限在20年以上的占比73.33%；熟悉系数为0.823，判断系数为0.719，总体权威程度为0.771，显示所选专家具有较高的权威性，咨询结果可信。2.指标体系构建结果。针对三级指 标，第1轮 咨 询Kendalls W=0.202，2=75.231，P0.3）。对调整后的指标再次开展专家咨询，第2轮咨询Kendalls W=0.346，2=140.631，P0.001，专家对三级指标的重要性协调系数有所提高。同时，采用层次分析法对指标及其权重进行了确定。详见表1。（四）指标设定及说明本研究以疾控机构为例，对财政培训项目绩效评价理论、指标体系的设计与应用进行了研究探讨，利用德尔菲法、层次分析法等最终建立了由业务指标、财务指标等2个一级指标、7个二级指标和30个三级指标构成的评价指标体系，同时对各项指标所代表的含义进行了明确阐释。业二级指标（权重）1.1项目设置与目标（0.1672）1.2目标完成程度（0.1434）1.3组织管理水平（0.1194）1.4项目实施效益及可持续性影响（0.2523）2.1资金落实情况（0.1358）2.2实际支出情况（0.0687）2.3财务管理状况（0.1131）一级指标（权重）1.业务指标（0.6823）2.财务指标（0.3177）三级指标（权重）1.1.1依据的充分性（0.0105）1.1.2需求针对性（0.0426）1.1.3受训人员覆盖面（0.0136）1.1.4项目创新性（0.0211）1.1.5目标的合理性（0.0311）1.1.6目标的明确度（0.0261）1.1.7培训对象明确度（0.0224）1.2.1培训对象完成率（0.0092）1.2.2培训内容实用性（0.0463）1.2.3培训学时完成率（0.0105）1.2.4培训学员合格率（0.0239）1.2.5效果认可度（0.0535）1.3.1实施方案（0.0305）1.3.2管理制度（0.0177）1.3.3激励与约束机制（0.0205）1.3.4师资队伍（0.0508）1.4.1每万元财政投入培训学员数（0.0461）1.4.2满意度（0.1157）1.4.3培训可持续性（0.0905）2.1.1预算合理性（0.0264）2.1.2人均预算经费（0.0157）2.1.3预算完成率（0.0182）2.1.4师资授课费占项目经费比例（0.0124）2.1.5资金到位率（0.0324）2.1.6资金到位及时性（0.0307）2.2.1支出的相符性（0.0196）2.2.2支出的合规性（0.0491）2.3.1财务管理制度健全性（0.0317）2.3.2财务管理有效性（0.0462）2.3.3会计信息质量（0.0351）表1疾控机构财政支出培训项目绩效评价指标体系与权重60财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10绩效管理务指标包括目标设定情况、项目完成程度、组织管理水平、社会效益等。财务指标包括资金落实情况、实际支出情况、会计信息质量和财务管理状况等。1.项目设置与目标类指标的设计。这类指标主要评价培训项目本身及其目标的设置情况，旨在评价财政投入的合理性和明确性。其中，“依据的充分性”“需求针对性”“项目创新性”可评价项目来源的充分性和项目的必要性，如是否与经济社会、发展规划和部门年度工作计划相符，是否有匹配的任务来源，以及项目解决的关键技术或能力问题的意义，项目的教学方法/技术、内容、形式等是否有创新性等。“目标的合理性”“目标的明确度”“培训对象明确度”可评价该项目对培训目标和对象的明确程度，如是否制定了科学合理的培训目标，是否有成果性目标和约束性目标，计划的培训对象的明确性、针对性等。2.目标完成程度类指标的设计。该类指标设计主要通过定量测量的方式评价项目的完成情况。其中“培训对象完成率”“培训学时完成率”“培训学员合格率”主要反映培训目标学时完