北京市“专精特新”企业支持政策现状、问题及建议_谢菁.pdf

总第 期北京社会科学 年第 期北京市“专精特新”企业支持政策现状、问题及建议谢谢 菁菁 关关 伟伟收稿日期 作者简介 谢 菁（），女，福建三明人，中国人民大学财政金融学院博士研究生；关伟（），男，辽宁沈阳人，中国人民大学财政金融学院教授，博士研究生导师。基金项目 中国人民大学首都发展与战略研究院项目（）北京市“专精特新”企业发展现状、问题及国际经验启示 基于财政金融视角的分析。摘 要 财税金融是推动“专精特新”企业高质量发展的重要工具，具有不可替代的独特作用。基于政策工具创新过程的二维分析框架，采用文本分析法，对北京市“专精特新”企业财税金融支持政策的现状与问题进行剖析，结果显示：第一，北京市“专精特新”企业财税金融支持政策兼顾三类政策工具和三大创新环节，但侧重于使用环境侧政策工具，且集中于创新过程的前端与中端；第二，北京市“专精特新”企业财税金融支持政策存在着针对性不强、支撑力不足、保障度不高等问题。结合发达国家财税金融支持中小企业发展的经验，提出了相应的政策建议，即完善财政制度，强化资金引导作用；推动金融创新，提升金融服务质量；优化税收政策，加强税收优惠力度。关键词 北京；专精特新；中小企业；财税金融政策；文本分析中图分类号.；文章编号（）文献标识码 .一、引言 我国对“专精特新”企业的培育和支持力度，在过去十余年里不断加大，年更是重磅政策频出。推动“专精特新”企业发展先后出现在“十四五”规划、中央政治局会议等高层文件和会议中，且与“补链强链、解决卡脖子问题”等制造强国、科技强国的国家战略紧密结合在一起。随着我国进入新发展阶段，培育更多在细分领域具有相对发展优势的“专精特新”企业已成为战略任务，这对我国构建新发展格局具有不可或缺的作用。“专精特新”企业高质量发展是实现北京科技创新中心功能的重要抓手，也是北京“十四五”时期的重要战略任务。年 月，北京市委、市政府明确提出“进一步激发中小企业创新创造活力，加快推动专精特新企业梯队培育和高质量发展”，要求到“十四五”末，国家级“专精特新小巨人”企业达到 家，市级“专精北京社会科学 年第 期特新小巨人”企业达到 家，市级“专精特新”中小企业达到 家。目前，北京市在扶持和培育“专精特新”企业方面持续发力，取得了阶段性成果。然而，“专精特新”企业仍面临着较为严重的融资难题，尤其是如何加快破解“专精特新”企业生产成本高、融资渠道有限等问题，成了现阶段推进“专精特新”企业高质量发展的痛点与难点。基于上述背景，本文系统梳理了北京市近年来支持“专精特新”企业发展的财税金融政策，利用文本分析法探讨了财税金融政策工具运用的现状及存在的问题，同时结合发达国家支持和培育中小企业的经验和做法，提出有助于北京市“专精特新”企业建设的建议，从而达到缓解“专精特新”企业资金困境，助推“专精特新”企业高质量发展的目的。二、文献述评 “专精特新”是指中小企业具备专业化、精细化、特色化、新颖化的特征，是我国对特定细分市场的企业或产品的特有称谓。其他国家和地区针对这种经营差异化、市场专注型的企业有着不同的表述，如德国的“隐形冠军”、日本和美国的“利基企业”等都是“专精特新”企业的代名词。从国外相关研究看，学术界和实务界主要关注以下三个方面：一是对典型案例进行分析，挖掘“专精特新”中小企业成功的关键因素。希拉诺（）、托比诺（）通过介绍日本全球性利基企业的典型案例，总结了日本利基企业取得成功的两个关键因素，即技术创新与服务创新相结合、本土业务与全球业务相结合。同时，也有大量研究分析了德国培育和支持隐形冠军的成功经验，包括重视技术创新和人才培养、产学研高度互联互通、完善科技服务体系等。二是不同国家之间“专精特新”中小企业培育机制的比较分析。例如，针对德国隐形冠军和日本利基企业的成长机制差异进行比较。三是对政府补助的政策效应进行研究。哈辛格（）、胡德（）及阿里斯蒂（）等的研究均表明，政府研发补贴对中小科技型企业的研发投入水平具有一定的正向影响。纵观既有文献可以发现，国外学者较多地从服务体系、配套措施、人才培育等方面综合分析中小企业高质量发展的路径，专门针对财税金融支持政策的讨论相对较少。其原因可能在于美国、德国、日本等国家具有较为发达的市场经济和成熟完备的金融体系，能够较好地解决中小企业融资难题。由于市场经济起步晚、金融体系建设尚不健全，我国中小企业长期以来面临着融资难、融资贵问题，对于“专精特新”企业而言也不例外。目前，国内学者主要从重要性、产生原因及应对措施等方面对“专精特新”企业的融资困境和资金不足问题进行研究。从重要性看，董志勇、李成明指出，我国“专精特新”中小企业面临着资金和人才的双重困境，融资约束是限制“专精特新”中小企业高质量发展的主要障碍。从产生原因看，黄楷钦、李士华强调，融资渠道受限、抵押物价值不足、过度依赖银行贷款是导致我国“专精特新”企业融资路径受限的主要因素。孔繁祺和张国良、张琼认为，资金需求额大、贷款时效性强、抵押担保不足及规模小和资信低是“专精特新”企业融资难、融资贵的原因。江胜名等表示，“专精特新”企业缺乏完善的股权融资机制和较高质量的财务信息披露，无法适应资本市场的高要求，因此融资不畅。从应对措施看，徐蕾、翟丽芳提出金融科技赋能是解决企业融资问题的关键。李琼、汪德华认为应进一步细化财政补贴和政府采购政策，适当前移税收优惠政策。胡建美指出，要以财税政策激励“专精特新”企业产业集群产学研融合创新、培育各类人才、保障数字化发展。此外，也有部分学者实证研究了政府资金支持对中小企业创新产出的影响。胡吉亚的研究表明，现阶段我国政府资金大多投向国有大中型企业和上市公司，对于中小企业的支持力度相对较小，这种“领域惯性”导致北京市“专精特新”企业支持政策现状、问题及建议政府支持资金的使用效率较低。高蒙蒙、汪冲实证分析了经济不确定性下财政补助与企业实质性创新之间的联系，结果显示，随着经济不确定性的增加，研发补助对企业实质性创新的激励效应下降。综上所述，当前学术界对“专精特新”企业发展问题进行了大量研究，并取得了一定成果，但仍存在着不足之处。一是研究视角较为单一。具体表现为多理论研究和规范分析，少统计分析和实证探索。二是研究内容不够系统与全面。现有文献较多地从企业层面分析融资难、融资贵的原因，忽视了政策支持在推动“专精特新”企业高质量发展过程中的作用。为数不多的政策研究主要关注财税政策对中小企业创新的影响，而基于财税金融整体视角及针对创新全过程的考察较为缺乏。三是研究对象缺乏针对性。既有研究偏向于对我国“专精特新”企业的整体分析，在我国各省市区“专精特新”企业发展水平不一的背景下，缺乏针对某一特定省份的研究。鉴于此，本文基于首都国际科技创新中心建设的实践，并结合“专精特新”企业资金不足的现状，以财税金融视角为切入点，通过广泛收集整理资料和数据，揭示北京市“专精特新”企业财税金融支持政策的现状与问题，并通过考察美国、德国、日本等发达国家现行的扶持科技型中小企业、培育细分领域隐形冠军的经验做法，从中总结出各国在财税金融政策方面的有益经验，从而提出优化北京市“专精特新”企业财税金融支持政策的建议。三、北京市“专精特新”企业财税金融支持政策现状 （一）政策分析框架 政策工具视角推动“专精特新”企业高质量发展是一项具有正外部性的事业，因此政府的政策支持十分重要。政策工具作为政策制定者实现既定政策目标和解决特定政策问题的干预手段，有助于政策制定者认识和把握政策实施的现状与不足。目前，理论界和实务界对政策工具的划分类别较为多样。其中，罗斯韦尔（）、泽格费尔德（）从政府的干预程度及政府所运用的干预手段出发，将政策工具划分为供给侧、环境侧和需求侧三大维度，这是现阶段政策分析研究中应用较多且普遍认可的分类框架。因此，本文基于罗斯韦尔（）和泽格费尔德（）的政策工具理论，并结合北京市“专精特新”企业高质量发展的总体规划，从供给侧、环境侧和需求侧三个层面剖析北京市支持“专精特新”企业的财税金融政策现状及存在的问题（表）。其中，供给侧政策工具是指能够直接推动“专精特新”企业发展的措施，如财政补贴等；环境侧政策工具强调对“专精特新”企业的间接影响，如税收优惠等；需求侧政策工具主要从市场需求层面拉动“专精特新”企业发展，如政府采购、消费补贴等。表 财税金融政策工具分类及含义工具类型工具名称工具含义供给侧财政支持政府直接给予企业的财政补贴、奖励、计划专项资金、重大项目资金投入等环境侧税收优惠政府对企业实施的各项税收优惠措施，如税额减免、项目扣除等金融支持政府为企业提供的各种直接或间接金融支持，如贷款、股权融资、债权融资等需求侧政府采购政府对企业产品和服务的采购活动，如政府采购、公营事业采购等消费补贴政府提供的推广与消费端补贴，如发放消费券等北京社会科学 年第 期 创新过程视角根据 年关于推进北京市中小企业“专精特新”发展的指导意见，北京市“专精特新”企业高质量发展的核心在于提升企业创新能力，加快完善产业链。从企业创新过程来看，一项成熟的科研成果应用于生产一般要经过研究开发、中试生产、产业化和商业化三个关键环节。“专精特新”企业的创新过程也必须经历这三个步骤。这三个环节从互动、系统和连续的角度看待创新过程，反映了从产品创新到商业化推广的价值链增值全过程。因此，本文在政策工具视角上，结合企业创新过程，采用政策工具与创新过程相结合的二维分析框架对财税金融政策进行分析。具体而言，在以工具化视角展现政府对“专精特新”企业发展促进手段的同时，以过程视角探讨财税金融政策所着眼的创新发展阶段，从而对北京市支持“专精特新”企业发展的财税金融政策进行分析（图）。图 财税金融政策分析框架 （二）基于政策工具创新过程的政策文本内容分析 样本选取与来源说明政策文本具有条款众多、字数繁多、内容丰富等特点，单纯依靠人工分析，其任务量巨大且存在着一定主观性。文本分析法能够较好地克服上述问题，且更为客观公正，目前已被广泛应用于政策分析研究中。因此，本文使用文本分析法分析北京市“专精特新”企业财税金融支持政策的文本内容，并由此形成对政策现状及其存在问题的认识与把握。为确保“专精特新”企业财税金融支持政策的可靠性与代表性，本文基于以下原则对政策文本进行筛选：在政策范围方面，由于市辖区政策通常是在北京市政策指导下的细化或延续，所以只挑选由北京市政府部门及其相关机构发布的“专精特新”支持政策；在政策来源方面，通过在北京市政府部门及其相关机构官方网站、“北大法宝”法律法规数据库等渠道，以“专精特新”“小巨人”“中小企业”等为关键词，检索正式发布的地方法规、地方规范性文件、地方司法文件、地方工作文件等，作为与“专精特新”直接或密切相关的政策文本。经过以上条件筛选，最终获得政策文本 份（表）。其中，第 及第 个政策文件来自北京市人民政府网站，第 个政策文件来自北京金融资产交易所网站，第 个政策文件来自国家外汇管理局网站。北京市“专精特新”企业支持政策现状、问题及建议表 北京市“专精特新”企业财税金融支持政策概览编号时间颁布部门政策名称北京市人民政府关于进一步优化企业兼并重组市场环境的实施意见北京市委、北京市人民政府关于印发加快科技创新构建高精尖经济结构系列文件的通知北京市经信局关于推进北京市中小企业“专精特新”发展的指导意见北京市经信局关于印发北京市促进大中小企业融通发展 年行动计划的通知北京市经信局关于贯彻落实北京市人民政府办公厅关于应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情影响促进中小微企业持续健康发展的若干措施的具体措施北京市科委、北京市经信局等关于印发北京市高精尖产业技能提升培训补贴实施办法的通知北京市委、北京市人民政府关于进一步提升民营经济活力促进民营经济高质量发展的实施意见北京市人大常委会北京市促进中小企业发展条例（年修订）中关村科技园区管委会关于印发中关村国家自主创新示范区国际化发展指导意见的通知北京市经信局关于开展 年度北京市中小企业服务券工作的通知人行营管部等关于印发进一步完善北京民营和小微企业金融服务体制机制行动方案（年）的通知北京市人民政府关于印发北京市“十四五”时期