财政分权、透明度与地方政府债务_沈琼.pdf

年 月第 卷第 期河南工业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：作者简介：沈琼（），女，河南信阳人，博士，教授，博士生导师，研究方向：农业经济。高峻松（），男，河南信阳人，硕士研究生，研究方向：农业经济。：.。文章编号：（）财政分权、透明度与地方政府债务沈 琼，高峻松（郑州大学 商学院，河南 郑州）摘要：规模巨大的地方政府债务威胁金融系统的稳定性和经济的长期发展。利用 年中国省级面板数据，选取考虑时间效应和个体效应的双向固定效应模型，对地方政府债务问题进行了实证研究。在财政分权和财政透明度联合视角下，探究了财政分权对地方政府债务的影响，同时考察了财政透明度对财政分权影响的调节效应。研究发现：财政收入分权程度增加有助于地方政府债务减少，财政支出分权程度增加导致地方政府债务扩张，而财政透明度与地方政府债务存在倒“”形曲线关系；从财政透明度的调节效应看，财政透明度抑制了财政收入分权对地方政府债务的作用机制，而对财政支出分权作用机制的影响不显著；从扩展性分析看，东部地区财政分权对地方政府债务的影响远大于中部和西部地区，而西部地区财政透明度对地方政府债务的影响小于中部和东部地区。据此，政府应逐步完善财政分权机制，继续扩大财政信息披露，以实现政府对地方债务的有效控制和系统性风险的有序化解。关键词：地方政府债务；财政分权；财政透明度；调节效应中图分类号：.文献标识码：引言 年的美国次债危机使世界各国受到了不同程度的冲击。尽管时间已经过去了十几年，但其“尾部效应”仍然存在。尤为突出的是，各国面对经济下行的压力，普遍采取积极的财政政策以达到经济增长的目标。结果是，政府支出快速增加，收支难以相抵，积累了沉重的债务。目前，我国经济增长速度也表现为下降趋势，政府存在利用借贷进行经济调控，实现经济回暖的动机。然而，持续增加的债务会造成经济系统的脆弱性，增大系统性风险。同时，我国债务的情况又与其他国家不同。年我国进行财政体制改革后，基本形成了收入集权中央、事权下放地方的财政体制。地方政府在支出上的责任复杂混乱，引发财政收支不平衡，形成资金缺口。同年，全国人大颁发中华人民共和国预算法（以下简称预算法），从法律上约束地方政府自身不得进行债务融资。在这种限制下，地方政府主要依靠转移支付和预算外收入（如土地财政等）平衡收支。然而这些收入存在波动并且难以持续，导致地方政府收支矛盾尖锐。为应对世界经济的波动和我国内需不振的现状，中央政府采取了一系列政策对经济进行刺激，如放松信贷管制，给予地方政府将投资平台作为中介进行融资的便利，等等。这些债务在官方统计中为企业债务，但地方政府承担连带责任，甚至有些地方政府融资平台由行政机构直接掌控，进一步增大了地方政府的债务风险。财政分权是多层级政府框架中纵向规范配置公共财政权力的有效方式，但我国财政分权在形成之初的制度缺陷，是导致地方政府债台高筑的主要因素。为了完善制度，中央政府出台了许多政策。例如，年，全国人大常委会颁发的中华人民共和国预算法（年修正）规范了地方政府的融资方式；年，财政部颁发的中华人民共和国预算法（年修正）促进了政府预算信息公开；年，国务院颁发的中华人民共和国预算法实施条例，完善了我国的转移支付和政府收入制度。上述政策对我国财政制度的缺点进行了改进，但税收自主性、权责划分等关键问题仍然没有得到很好的解决。在此背景下，财政分权度变化对地方政府债务的作用机制，成为学者和政府研究的焦点。当前关于政府债务的学术研究比较充分。首先，和陈思霞等指出，地方政府债务不利于经济增长。因为较高的政府债务会扭DOI:10.16433/41-1379.2023.01.013河南工业大学学报（社会科学版）年曲税收和产出，降低财政支出效率，对财政的可持续性和金融稳定造成不利的影响，导致经济震荡。其次，胡奕明等认为，政府债务对经济增长有促进作用，通过债务进行投资可以弥补社会投资的不足。虽然多位学者的结论不相同，但有一个共识：政府债务规模应有适当的限度，避免风险发生。年后，全球经济低迷，地方政府为了保持经济增长，举债进行大量投资，产生的债务规模庞大。党的十九大对风险防控高度重视，政府也在着力推进化解债务风险工作。因此，对地方政府债务的成因进行系统性分析，变得尤为重要。在我国进行分税制改革后，中央和地方在财政收入分配上发生了显著的改变，但我国法律却未明确规定不同层级政府的财政关系。尤为突出的，是省政府和中央政府之间财政关系的模糊。中央和地方模糊的财政关系引起财政权力的分离，即财权和事权的分离。这样就会不可避免地形成资金缺口。从支出方面看，在财政体制确定后，我国中央和地方支出分权度位居世界前列，并且地方政府的支出在持续增加。地方政府需要承担社会保险、优抚等社会保障支出、基础和中等教育支出、公共医疗卫生支出以及交通和通信等基础设施建设费用。财政事权的基础是支出权。我国的支出权划分比较乱，即使在预算法 出台后，实际情况也并未好转。从收入方面看，地方政府在财政收入上的权力微弱，却需要承担过大的支出责任，因而债务的出现不可避免。同时，由于我国官员晋升机制的原因，地方政府在经济建设上有持续的动力。这对于资金的需求大大增加，政府进而通过发行债务来保持经济增长。对于财政分权的研究，王杰茹实证结果发现，支出分权和收入分权分别与债务水平呈负向和正向关系；陈宝东等在财政分权和金融分权交叉视角下，发现财政分权对债务起到促进作用；邱栎桦等研究发现，财政分权会导致地方政府债务增加。在财政透明度方面，我国地方政府融资平台透明度不够，效率低下。地方政府融资平台依靠政府的信用作为隐性担保，在市场中获取更多的资金来源。政府财政透明度提高，不仅能够使市场参与者获取更多有关政府财政的信息，而且能够减少监管外的违法融资行为，使得政府的融资行为更加市场化，效率更高，减少地方政府的债务水平。因此，政府的信息披露对债务水平有着深层次的影响。事实上，政府部门的信息披露程度能够为政府的债务施加显性约束，改变其支出的决策，同时也能通过改变市场预期来间接影响政府的举债能力。杨志安等和马文涛等发现，财政透明度的提高能够通过约束政府过度举债、改善政府预算来降低政府债务。肖鹏等研究认为，财政透明度和政府债务存在倒“”型关系。而刘昊等研究发现，财政透明度情况如何不能解释省级政府债务规模。综上所述，学者们关于财政分权和财政透明度对地方政府债务影响的研究已经较为充分。上述文献的观点不同，一方面是由于指标选取的不同，政府债务数据的统计不完善，只能通过一些手段近似估计；另一方面可能是随着政策的完善和经济形势的变化，如财政分权度的变化、中美贸易摩擦等，导致回归结果产生差异。至于财政透明度对于财政分权作用机制的影响，却少有人提及。在财政分权中，中央和地方在信息上始终存在着不对称现象，提高财政透明度可能会改善我国财政分权制度的缺陷，进而影响政府债务水平。为此，本文将综合探究财政分权、财政透明度对地方政府债务的影响，致力于揭示财政分权和财政透明度的深层次联系。本文的边际贡献体现在：对财政分权从收入和支出两方面来考虑，并加入财政透明度因素，从二者的联合视角去分析其与地方政府债务的因果关系；考虑财政透明度对政府债务可能存在间接影响，本文选择从调节效应的角度来分析财政分权和政府债务之间财政透明度的作用机制。理论机制与研究假设.财政分权对地方政府债务的影响 财政分权是指地方在财政方面拥有更多的自主性，体现在税收、债务等方面。地方政府在财政上拥有自主性，会提高支出效率，促进地方经济发展。但 年分税制改革后，我国财政分权制度表现为地方政府在财权与事权上的不对等。一方面中央政府不断提高的收入集权也即财政收入分权度下降，使得地方政府获取收入的能力下降；另一方面，地方政府不断增加的支出分权也即财政支出分权度提升，使地方政府收入与支出失衡的可能性增加。这两方面的结果都是地方政府债务持续攀升。弥补地方收支失衡的一般方法是通过中央政府进行转第 卷 第 期 沈 琼，等：财政分权、透明度与地方政府债务移支付。尽管地方政府得到的转移支付逐年增加，却仍难以控制由于财政制度导致的债务水平上升。目前，我国对财政制度的改革主要体现在提高财政收入分权方面，但对于财政支出分权，数据显示并没有很明显的改善，有些省份财政支出分权度甚至还增加了。我国财政收入分权度的提高主要体现在财权更多回归地方，地方政府在税收等收入上有着更多的分配权力，中央政府的转移支付体系更加稳定、规范。在这种情况下，收入分权度的提高会增加地方政府财政收入的可持续性和稳定性，使得地方政府的财政能力不断增强。我国财政支出分权度的提高则表现为地方政府承担更大的支出责任，承担当地的社会保障、医疗体系等支出责任和自主选择更符合地方情况的公共服务。因此，财政支出分权度提高的结果是地方政府举债的动机更强，偿还债务的能力更弱。综上，我国地方政府债务产生的主要原因为：财政分权制度设计上的缺陷导致地方政府收支失衡（图）。据此，本文提出假设。假设：财政收入分权提升会削减地方政府债务水平，而财政支出分权提升会推高地方政府债务水平。图 财政分权对地方政府债务的作用机制.财政透明度对地方政府债务的影响 地方政府财政透明度主要是指省级政府各部门各种财政信息公开的程度。具体来说，根据委托代理理论，中央政府的目标是地方政府将资源投放到社会效益更好的项目，如急需的公共服务、长远投资的教育投入等；地方政府的目标则是更有益于自身晋升的“政绩”，存在短期增长的激励。同时，政府借贷资金主要来自各省的地方商业银行，而商业银行由于信息不足，受到地方政府的干预较大，存在盲目放款的行为。在此背景下，财政信息更加透明、完备，地方政府会受到来自公众和中央政府更加充分的监督，减少过度、低效的投资行为；商业银行也会由于财政透明度的提高而对放款更加审慎，放款的过程更加透明，减少了地方政府为了获取资金而产生的寻租和投机行为。因此，财政透明度的提升会引起地方政府债务水平的下降（图）。需要指出的是，地方政府融资平台在以前的官方统计中被视为企业债务，也被称为隐性债务。年，中央政府开始对地方政府债务进行初步治理，明晰地方政府债务归属，逐步将政企债务切割，划分权责，完善了地方政府债务的配套制度。在这之后，地方政府庞大的隐性债务才被公开。在这种情况下，财政透明度的提高在前期会导致地方政府披露更多的债务，在后期债务水平稳定后才会起到限制债务增长的作用（图）。基于此，本文提出假设。假设：财政透明度提高对地方政府债务先产生促进作用，后造成抑制作用。图 财政透明度对地方政府债务的作用机制 模型设定与变量选取.模型设定 根据上述分析，本文构建省级层面的面板数据模型来衡量地方政府债务与财政分权、财政透明度之间的关系，以财政收入分权、支出分权和财政透明度作为核心解释变量，以地方政府债务为被解释变量，以相关变量作为控制变量进行回归。基本模型如下：，其中，为政府债务，表示省份，表示年份，表示收入分权，表示支出分权，表示财政透明度，为财政透明度的平方项，表示控制变量的集合，、和 为方程系数，表示省份固定效应，表示时间固定效应，为随机扰动项。.变量选取与数据来源.被解释变量 在债务指标的选择上，学者们各不相同。张曾莲等将地方政府债务水平衡量为国内贷款与债券之和，钟辉勇等选择市级城投债数据作河南工业大学学报（社会科学版）年为债务水平的估计，陈瑞等使用审计部分和地方政府批准的债务限额来计算。本文主要借鉴王杰茹和徐永胜等的研究，使用地方政府财政收支缺口的程度来衡量其当年所产生的债务水平，用本级政府预算内财政支出和预算内财政收入之差占各省地区生产总值的比重表示。为了便于比较，对变量系数进行扩大 倍处理。.核心解释变量 对于财政分权，从收入分权和支出分权也即财权和事权两方面来考虑。本文借鉴张曾莲等的研究，用省一般预算收入 国家一般预算收入来表示收入分权度，用地方一般预算支出 国家一般预算支出来表示支出分权度。一般来说，我国财政制度的结果是中央政府的收入总体增加、支出减少，而用该指标表示财政分权对地方政府债务的影响，符合本文的研究目的。对于财政透明度，上海财经大学公共政策研究中心发布的中