财政透明的治理效应研究_龚锋.pdf

532023 年第 2 期财政透明的治理效应研究财政透明的治理效应研究龚锋邓龙真内容提要：本文在评估过度支出和收入不足两种地方财政表现的基础上，利用地级市面板数据，检验财政透明的治理效应。结果表明：提高财政透明度有助于降低地方财政过度支出的规模，从而改善地方财政状况；其内在的机制是，财政透明度的提升强化了社会对财政和预算信息的关注，促进地方政府提高公共服务供给效率，降低过度财政支出。强度DID 模型的结果也证实，新预算法对预算信息公开的法定要求通过增强地方财政透明度，能够显著降低地方财政过度支出。本文的政策涵义是，应通过细化和完善年度及中长期预算信息的公开内容，构建兼具信息公开和预警监督的透明财政运行体系，推动地方财政持续健康发展。关键词：财政透明度 过度支出 收入不足 基本财政支出 潜在财政收入中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1003-2878（2023）02-0053-15一、引言自2020年以来，新冠肺炎疫情给中国各级财政的运转带来严峻挑战。出于公共卫生、维持社会治理、保障人民生活以及实施经济刺激政策的需要，各级政府普遍面临大幅增加的财政支出需求，与此相伴的是疫情下经济下行压力增大导致财政收入的持续下降。这其中，地方政府遭受的财政冲击尤为突出。在面临财政支出需求刚性增长和财政收入下行态势凸显的双重压力下，如何避免地方财政缺口或赤字的无序膨胀，提升地方财政可持续发展水平，为地方经济社会高质量发展提供坚实的财政保障，无疑是一个重大现实问题。在现有的财政体制机制约束下，需要持续激发地方政府“开源、节流、提效”的内生动力，通过改进公共事务治理水平、挖掘地方潜在财源财力，着力促进地方财政健康有序运行。换言之，应当激作者简介：龚锋，武汉大学经济与管理学院教授，电子邮箱：。邓龙真（通讯作者），武汉大学经济与管理学院博士研究生，电子邮箱：。基金项目：国家社会科学基金重点项目“建设体现效率、促进公平的收入分配体系研究”(22AZD078)。作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2023.02.007财政透明的治理效应研究54励地方政府保持健康的财政行为，比如说，在增支减收的压力下，激励地方政府通过提高财政资金的配置使用效率，将宝贵的公共资金花在“刀刃”上，以有限的财政资源尽可能满足地方辖区居民的公共需求。那么，如何才能引导地方政府实施健康的财政行为呢？从理论上讲，一个可行的途径是让社会看好地方政府的“钱袋子”，即通过提高财政预算信息的公开透明度，强化社会公众监督、改进社会管理方式，从而规范地方财政行为、督促政府高效履职，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性，达到改善地方财政状况的目的。对财政公开或财政透明度问题的研究由来已久，但正式提出“财政透明度”概念的是 Craig 和Kopits（1998），他们将“财政透明度”定义为“对政府结构和职能、财政政策意图、公共部门账户和预测信息的公开程度”。此后，有大量研究关注财政透明度提升对于财政收支状况的积极影响。在规范分析层面，Kolstad 和 Wiig（2009）提出，财政透明度的提升会强化来自外部公众监督的力度，约束政府的寻租和浪费行为，从而规范政府的财政决策；Andreula 和 Chong（2016）则认为，财政透明度的提升能够强化政府的自我规范与内部监督，有助于形成更为严格的财政纪律和更高质量的财政制度。在实证分析层面，已有研究从财政收支状况和地方财政运行等多个角度明确了提高地方财政透明度的积极效应。比如，定量研究的证据显示，财政透明度的提升能够改善政府的预算平衡状况（Benito 和Bastida，2009）、增进地方政府的财政支出效率（李燕和王晓，2016）、规范地方政府的发债行为（邓淑莲和刘潋滟，2019）、抑制地方政府的债务规模（肖鹏等，2015；马文涛和张朋，2020）、约束地方政府随意调整预算的行为（王立勇和赵姝洁，2021）等。从上述文献可以发现，已有研究在定量考察财政透明度对财政运行状况的影响时，往往从地方债务、财政支出效率、预算调整等维度展开评估。与既有文献相比，本文的主要贡献是，第一，在测算地方基本财政支出和潜在财政收入的基础上，对地方财政过度支出和收入不足水平进行数量测度，从收支两个维度对地方政府财政治理状况进行评估；第二，定量识别了财政透明度对过度支出和收入不足的影响，厘清了财政透明度的提高通过改善地方财政支出行为促进地方财政治理水平提升的内在机制，为进一步细化和完善地方预决算公开程序，以及构建有效的财政监督体系指明了重点和方向；第三，以中华人民共和国预算法（2014 年修订）（下面简称“新预算法”）施行这一外生政策冲击为基础，构建一个强度 DID 模型，从因果关系的角度识别财政透明度提升的财政支出治理效应。二、测度方法及模型设置地方政府的不合理财政行为往往会导致财政“透支”，带来财政运行风险问题。从财政收支的维度来看，地方政府的不合理财政行为有多种，本文从在财政支出的使用上“不该花的钱乱花”和在财政收入的筹措上“应该收的钱不收”两种比较典型的表现入手。具体测度见式（1）和式（2）：FHE=E-E*（1）式（1）度量的是过度支出。其中，E 为地方人均财政支出，反映的是地方政府为公共服务供给融资而耗费的财政资金规模。FHE 衡量的是地方实际财政支出超过满足辖区居民基本公共服务需求的基本财政支出而造成的支出差距，我们称之为过度支出。过度支出为正时，意味着地方政府在满足辖区居民基本公共需求之外，还提供了更多额外的公共服务。然而，额外公共服务中可能有一部分并不是居民552023 年第 2 期真正需要的，用于这一部分公共服务的支出就属于无效支出。即便额外提供的是有效公共服务，由此而过度安排的财政支出显然也会对地方政府带来更大的财政压力，从而对地方财政状况产生不利冲击。FHR=R*-R （2）式（2）度量的是收入不足。其中，R 为地方人均财政收入，度量的是地方政府可支配使用的实际财力水平，主要由地方本级财政收入和上级财政转移支付收入构成。FHR衡量的是地方实际财力水平低于辖区潜在收入能力而造成的收入缺口，我们称之为收入不足。导致这一不足产生的原因既包括地方政府对基于标准税率和税基计算的应征收入征收不到位，从而使得实收收入低于应收收入的因素，还包括地方政府在争取上级转移支付补助方面处于不利地位，获得的转移支付比例偏低等因素。总而言之，FHE和 FHR大小主要与地方政府的财政收支行为有关，当地方政府过度安排公共支出或对辖区税基征管不力以及从上级获取的财政转移支付收入不足时，就会使得上述两项财政行为发生变化，导致地方财政收支状况恶化。为计算上述指标，需要对 E*和 R*进行测算，本文借鉴 Chernick 和 Reschovsky（2020）的方法进行测算。（一）基本财政支出 E*的测算Ei*=Kk=1SkPkSRik CIik =Kk=1 EkSRikCIik （3）其中，下标i代表地级市，k代表公共服务种类。Sk为地方政府所属省提供第k类公共服务的平均水平，Pk为地方政府所属省提供的第 k 类公共服务的平均“价格”（单位成本）。SRik为虚拟变量，如果地方政府 i 提供了第 k 类公共服务，则取值为 1，否则取值为 0。CIik是地方政府 i 提供第 k 类公共服务的成本指数。由于公共服务的供给水平和“价格”（单位成本）的数据不可获，但供给量乘以价格就等于支出，因此，我们用地方政府所属省提供的第 k 类公共服务的平均财政支出 Ek替换 SkPk，从而确保计算（3）式的数据是可获的。利用（3）式计算地方基本财政支出的含义是，地方政府提供的公共服务水平至少应该达到所属省的平均水平，但是，由于不同地区的人口、经济发展水平、地理位置等条件差异较大，不同地方政府提供同一种公共服务的单位成本因而存在显著差异，因此，我们采用每个地区的公共服务成本指数 CIik对平均财政支出 Ek进行平减，相当于对供给条件优越、单位成本低的地区，调减公共服务的平均“价格”Pk，反之对供给条件恶劣、单位成本高的地区，调增公共服务的平均“价格”。显然，计算成本指数是测算基本财政支出的关键。目前大多数文献通过估计约简式支出方程来估计成本指数（Chernick 和 Reschovsky，2020）。具体方程如下所示：Eit,k=0,k+Xit,k+Cit,k+t,k+i,k+vit,k （4）其中，下标 t 代表时间。Eit,k为地级市 i 第 t 年提供第 k 类公共服务的人均财政支出。t,k为时期固定效应，i,k为个体固定效应，vit,k为随机干扰项。（4）式中的解释变量包括两类：一是反映地级市经济发展水平的变量 X。Chernick 和 Reschovsky（2020）使用城市人均财产价值作为控制变量，我们使用地级市人均 GDP 作为反映城市经济状况的控制变量。二是影响地级市公共服务供给成本的变量 C。对于不同类型的公共服务来说，影响其供给成本的变量显然是不一样的。根据财政支出数据的可获性，本文主要考察一般公共服务支出、教育支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、城乡社区事务支出、交通运输支出 7 项公财政透明的治理效应研究56共支出，这些公共服务项目是地级市的主要支出项目，其占地方财政总支出的比例达到了近 70%。我们将总支出减去上述 7 项支出之和得到的余额定义为“其他支出”。参考已有研究并结合中国地级市数据可获性的约束，我们为不同类型的公共服务选择以下成本变量，具体参看表 1。表 1影响各类公共服务供给成本的变量公共服务项目成本变量一般公共服务支出在岗职工平均工资、每万人公共管理和社会组织从业人员数、人口密度教育支出万人小学学生数、万人中学学生数、万人小学教师数、万人中学教师数、在岗职工平均工资文化体育与传媒支出每百人公共图书馆藏书量、人口密度、在岗职工平均工资社会保障和就业支出在岗职工平均工资、就业人数、城镇登记失业人员数、人口自然增长率、人口密度医疗卫生支出万人医院数、万人医师数、在岗职工平均工资、人口密度城乡社区事务支出建成区排水管道密度、供水普及率、市区人口密度、建成区面积率交通运输支出公路客运量、公路货运量、是否开通轨道交通虚拟变量、人口密度其他支出人口密度、生活垃圾处理率、每万人发明专利数、农林牧渔业从业人员数占比、在岗职工平均工资分别对上述 8 类支出的方程（4）进行估计，获得方程中所有变量的系数估计值。再利用估计得到的系数值，分别计算：地级市“假定支出”。将 X 的平均值和 C 的地级市对应值代入估计得到的方程（5）：E?it,k=?0,k+?X?it,k+?Cit,k+?t,k+?i,k （5）地级市“平均支出”。将 X 的平均值和 C 的平均值代入估计得到的方程（6）：E?it,k=?0,k+?X?it,k+?C?it,k+?t,k+?i,k （6）计算公共服务的成本指数：,it kit kit kECIE=（7）（二）潜在财政收入 R*的测算Ri*=地方潜在自有收入+地方潜在财政转移支付收入 =3m=1tm*TBm,i Pi+*(3m=1TBm,i)Pi （8）其中，Pi是地级市 i 的人口；TBm,i是地级市 i 的税基，参照颜燕和 Reschovsky（2017）的做法，将第一、二、三产业的增加值作为税基，下标 m 代表第 m 个产业；tm*是第 m 个产业税基的“标准税率”，从财政支出的预算口径来看，其他支出主要包含公共安全、节能环保、科学技术、农林水利等支出项目。因此，在选取“其他支出”的成本变量时着重采用了能够反映这几个支出项目成本因素的变量，如人口密度、生活垃圾处理率、每万人发明专利数、农林牧渔业从业人员数占比等。572023 年第 2 期我们计算省一级三个产业的税负率作为“标准税率”并将其运用于地级市，计算如下：tm*=TaxmGDPm，m=1,2,3 （9）其中，Taxm是省一级来源于第m 个产业的税收，GDPm为省一级第m 个产业的增加值。基于类