财政压力、税收征管与劳动收...财政“省直管县”改革的证据_赵乐新.pdf

Mar.，2023Vol.31 No.3河南社会科学HENAN SOCIAL SCIENCES2023年3月第31卷 第3期收稿日期：2023-01-09作者简介：赵乐新，男，浙江大学经济学院博士研究生，浙江大学财税大数据与政策研究中心研究人员，主要从事财税理论与政策研究；彭刚（通讯作者），男，西南财经大学统计学院副教授，中国社会经济统计研究中心副主任，主要从事中国宏观经济统计与核算研究。财政压力、税收征管与劳动收入份额来自财政“省直管县”改革的证据赵乐新1，2，彭刚3，4（1.浙江大学经济学院，浙江杭州310058；2.浙江大学财税大数据与政策研究中心，浙江杭州310058；3.西南财经大学统计学院，四川成都611130；4.西南财经大学中国社会经济统计研究中心，四川成都611130）摘要：提高劳动报酬在初次分配中的比重以促进共同富裕是“十四五”规划就收入分配和共同富裕问题做出的明确政策指向。以财政“省直管县”改革为准自然实验，使用工业企业数据和双重差分模型识别市级政府财政压力对企业劳动收入份额的影响。研究发现，改革使市政府辖区内企业的劳动收入份额显著上升。机制分析表明，改革引致的财政压力激励市级政府加强税收征管，提高了企业实际所得税税率、劳动密集度，最终提高劳动收入份额。进一步分析发现，改革效果仅体现在所得税由地税局负责征管的企业；同时，改革的影响在税基窄、土地财政能力弱、税收征管强度弱的地区更为明显。此研究有助于解读“压力型”财政激励下地方政府的应对策略及要素收入分配格局的变化。关键词：财政“省直管县”；劳动收入份额；财政压力；税收征管中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1007-905X（2023）03-0033-18一、引言及文献综述“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”是“十四五”时期我国经济社会发展的基本遵循。劳动收入份额反映劳动报酬在国民收入中的占比，是经济发展成果中由劳动者所分享的部分1，与社会平等和社会公平紧密相关2；劳动收入份额持续下降将会推高基尼系数、加剧社会不平等3。在我国，劳动收入份额自20世纪末以来整体呈现先持续下降后波动上升的“U”形趋势3-5，近年来在50%附近徘徊（如图1）。但与美国、德国、日本等发达国家相比，我国劳动收入份额始终处于相对低位，平均要比这些国家低1020个百分点6。对此，“十四五”规划明确提出，要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重，更加积极有为地促进共同富裕。可以预期，提升劳动收入份额将成为我国未来收入分配改革、推进共同富裕的重要着力点，探究劳动收入份额的决定因素具有重要的现实意义。事实上，近年已有不少学者就劳动收入份额的33决定因素展开讨论，并尝试对我国劳动收入份额的变化趋势做出解释。在制度因素方面，现有研究认为产业结构3-4、工会制度7、对外开放8、国有企业改制9、税收制度2，10、最低工资标准11等因素都会对劳动收入份额产生影响。在微观视角上，已有研究主要从融资约束12、企业风险13-14、企业资源配置效率1等方面展开分析。但目前还没有文献直接讨论政府财政压力对劳动收入份额的影响。而实际上，财政压力也很有可能是劳动收入份额的重要决定因素。一方面，政府可能通过加强税收征管将自身面临的财政压力向下转移15-16，进而提高企业实际税率、改变企业要素投入决策，最终影响劳动收入份额2，17。另一方面，如图1，19982017年间我国政府财政压力在不同时间节点上的走势与劳动收入份额基本一致，其整体变化也大致呈现先下降后上升的“U”形趋势，让我们对两者的关系产生了无限遐想。鉴于此，本文将着力探究财政压力对劳动收入份额的影响及其背后的发生机制。在研究中，我们面临的首要挑战是财政压力与劳动收入份额之间的因果识别问题。一方面，正如前面提到的财政压力可能会影响政府的征税行为，最终影响劳动收入份额；而另一方面，劳动收入份额在一定程度上体现了劳动者的福利高低，高素质劳动者可能倾向于向福利水平高的地区集聚，造成地区间人力资产积累、经济增长的差异，进而地区间财政压力也存在差异。对此，本文借助我国自2004年以来逐步实施的财政“省直管县”改革这一外生事件解决潜在的内生性问题。财政“省直管县”改革将原来“省-市-县”三级管理模式转变为“省-市”“省-县（市）”并行的两级管理模式，重塑了我国省以下政府间财政关系。对于市级政府而言，由于无法再参与省到县之间的资金拨付，失去了截留、挤占县级财政资金的可能；同时，市级政府也不再参与县级税收分享，但仍需承担原本对县的各项支出责任。这无疑将加大市级政府的财政压力18。基于此，本文以财政“省直管县”改革为准自然实验，使用双重差分（DID）模型和19982006年的中国工业企业数据考察改革对劳动收入份额的影响，以识别财政压力与劳动收入份额之间的因果关系。研究结果显示，财政“省直管县”改革显著提高了市辖区内企业的劳动收入份额。通过对劳动收入份额的分解发现，改革显著降低了企业增加值、劳动生产率，但未影响劳动报酬总额并提高了企业劳动力需求。机制分析结果表明，改革显著增大了市级政府的财政压力，使其加强税收征管，提高了企业实际所得税税率、劳动密集度，最终导致劳动收入份额的上升。此外，本文还发现，改革并未显著影响企业的增值税负担，并且改革对企业实际所得税税率、劳动收入份额的影响也仅体现在所得税由地税局负责征管的企业。同时，分地区看，改革的影响主要体现在税基窄的地区、土地财政能力较弱的地区、税收征管强度低的地区。异质性分析结果从侧面佐证了本文的理论逻辑。本文的贡献主要体现在以下三个方面：第一，前文述及，目前关于劳动收入份额决定因素的研究十分丰富，但还没有文献直接讨论财政压力对劳动收入份额的影响。本文从我国政府财政压力和劳动收入份额共同呈现“U”形变化趋势的典型事实出发，首次识别了财政压力与劳动收入份额之间的因果关系，丰富了劳动收入份额决定因素的相关研究。与本文研究最接近的是杜鹏程等17和Li等2，前者从税收权配置视角分析2002年所得税征管机构改革对劳动收入份额的影响，发现税收权集中到国税局可以显著减少企业避税并最终提高劳动收入份额；后者则直接识别名义所得税税率下调对企业图119982017年劳动收入份额和财政压力的变化趋势财政压力劳动收入份额财政压力（%）劳动收入份额（%）34劳动收入份额的影响。与此不同，本文讨论财政压力引致的地方政府税收征管动机变化对劳动收入份额的影响，有助于解读“压力型”财政激励下地方政府的应对策略及收入分配格局变化。第二，本文聚焦财政“省直管县”改革对地级市的影响，并将改革的影响延伸至劳动力市场，极大丰富了财政“省直管县”改革经济后果的研究。已有研究主要在县级层面考察改革对县级财政困难19-20、县域经济增长21-22、基本公共服务供给23、环境治理24等方面的影响，而很少有研究改革对地级市或企业的影响。才国伟等基于地级市数据分析指出，财政“省直管县”改革恶化了地级市的财政状况、抑制地区经济增长25；而Liu和Aim则认为改革有利于城市经济发展，但这是以土地供应扩张为代价的18。李广众和贾凡胜研究发现改革减少了市辖区域内企业的避税现象26。与他们的研究不同，本文进一步将改革与劳动力市场联系起来，研究发现改革增加了市辖区域内企业的劳动力需求、提高了劳动收入份额，是对已有文献的有益补充。第三，本文研究发现财政层级改革可以有效激励地方政府加强税收征管、提高企业劳动收入份额，对解决地方政府税收征管力度偏弱问题和提升国家治理能力现代化具有重要启示；同时也为在“十四五”期间深入推进收入分配制度改革、积极推进共同富裕提供了方法指引。二、制度背景与理论分析（一）制度背景自2004年起我国陆续实施省直管县财政体制改革，以期扭转县乡基层政府财政困难的局面，促进县域经济发展。改革改变了原来省以下“省-市-县（市）”三级财政关系，取而代之的是“省-市”和“省-县（市）”并行的二级管理模式。这一改革最早于2004年在福建、安徽、湖北、河南等省份的部分县（市）进行改革试点。此后，其他省份也陆续出台相关改革举措。改革的核心内容主要包括：（1）在收入划分方面，税收在省县两级之间直接划分，提高县级税收分成比例20，27，而市级政府不再参与县级政府的税收分享。（2）在资金往来方面，转移支付、退税和其他补贴由省级政府直接拨付给市、县，市级财政不再参与省到县的资金划拨18。（3）在支出责任方面，市级政府仍需承担原来对县的支出安排26。毫无疑问，财政“省直管县”改革将对县级政府产生深远影响。但值得注意的是，对于原“市-县”二级财政这一整体而言，改革对财政管理权限的调整在影响县级政府的同时，也将对市级政府产生重要影响。具体而言，市级政府不再参与省到县之间的资金拨付，失去了截留、挤占县级财政资金的可能；同时，市级政府也不再参与县级各项税收分享，但仍需承担原本对县的各项支出任务。这无疑将加大市级政府的财政缺口、增大市级政府的财政压力18，28。（二）理论分析在“晋升锦标赛”模式下，地方官员的仕途升迁与当地经济增长直接相关，这使得地方官员有动机充分调动各项资源推动地方经济发展29。同时，地方政府也要确保基本公共服务平稳供给以实现其政府职能16。在“保民生”和“促增长”的双重目标下，地方政府支出具有刚性，因此，在面临财政压力时，地方政府将努力提高财政收入16，26。税收是政府组织财政收入的最主要形式，提高税收也自然成为地方政府增加财政收入的重要选择15。由于我国税法和相关制度安排均由中央政府统一制定，地方政府无法通过开征新税种或提高法定税率的方式提高税收。但地方政府作为税收任务的实际执行者往往通过主动放松税务稽查、提供税收优惠等方式降低税法执行程度30、开展税收竞争31，导致我国企业实际税率与法定名义税率存在明显差别15。这为政府加强税收征管、提高实际税率提供了可能32，也为地方政府纾解财政压力提供了可行之策。结合上述分析并参考杜鹏程等17、Li等2的研究构造一个简单的理论模型探究财政压力是否影响以及如何影响企业劳动收入份额。假设代表性企业使用资本和劳动力两种要素进行生产，生产函数的形式为规模报酬不变的常系数替代弹性（CES）生产函数，具体为：（）其中，Y为生产函数；K、L分别为资本和劳动投入；表示要素密集度，且；表示资本和劳动之间的要素替代弹性，且。以单位产品为计价物，并且记劳动力价格和资本价格分别为w、r。此时，企业面临的最优化问题可表示为：（）35上式中t表示企业实际所得税税率，其中，表示财政压力系数（01），表示法定所得税税率；，即假设财政压力与企业实际税率成正相关。这与前文的分析一致，其内涵在于财政压力将激励地方政府加强税收征管，最终使得企业实际税率上升。（01）表示可税前抵扣的资本成本占比。等式（）两端分别对K和L求一阶偏导数，可以得到劳动密集度的表达式：（）由等式（）可知，企业劳动密集度与资本-劳动相对价格r/w、要素密集度、实际所得税率t（）、资本成本税前抵扣比例和资本-劳动替代弹性相关。其中，企业所得税以扣除了劳动成本和其他经营成本之后的剩余利润为税基，是对资本要素课税10。企业所得税实际税率变化相当于改变了资本-劳动相对价格，实际税率上升相应提高了资本-劳动相对价格；反之，则相反2，17。换言之，资本-劳动相对价格r/w 可以视为实际税率的函数t（），进而也是财政压力系数的函数，并且有。在此基础上，等式（）可进一步表示为：（）为考察财政压力变化对劳动密集度的影响，我们在等式（）两端求一阶偏导数，有：（）由等式（）可知，劳动密集度1（）与财政压力系数之间成正相关。基于此，基于上述分析，我们提出第一个待检验的研究假说：假说1：财政压力会激励地方政府加强税收征管，进而提高企业实际所得税税率、企业劳动密集度根据欧拉定理，企业产出恰好被所有要素分配，即Y=rK+wL。因此，劳动收入份额可定义为：（）结合等式（），劳动收入份额可进一步表示为劳动密集度的函数：（）上式对劳动密集度的一阶