边疆治理：民族地区公共文化...一个间断均衡理论的分析框架_李俊清.pdf

年月河南师范大学学报（哲学社会科学版）第 卷 第期 （）：边疆治理：民族地区公共文化服务政策变迁的政治过程 一个间断均衡理论的分析框架李俊清，李泽锋（中央民族大学 国家安全研究院，北京 ；中央民族大学 管理学院，北京 ）摘要：以间断均衡理论为基础，基于边疆治理视角分析 年间民族地区公共文化服务政策的变迁过程，可以发现，民族地区公共文化服务政策变迁呈现阶梯式的发展趋向，在政策图景和政策场域的转化下，分别经历了“信息传递”的基础打造、“鼓励发展”的自我提升、“文化惠民”的中央扶持、“服务标准”的“硬”约束等多个阶段的议题呈现。经济社会发展、政府注意力分配、文化堕距规避、民族自治情景共同构成了推动政策变迁的驱动因素，但不同因素的作用机理存在一定的差异。因此，要为边疆民族地区的民众确立更为立体的家国观念，提供多样化的公共文化产品，构筑以中华民族共同体意识为内核的公共文化服务内容。关键词：间断均衡理论；民族地区公共文化服务；政策变迁；边疆治理作者简介：李俊清（），男，山西大同人，中央民族大学教授、博士生导师，主要从事边疆民族地区治理相关研究；李泽锋（），男，浙江诸暨人，中央民族大学管理学院博士生，主要从事边疆民族地区文化及旅游等相关研究。基金项目：国家社会科学基金重大项目（）中图分类号：文献标识码：文章编号：（）收稿日期：民族地区肩负着拱卫边疆、发展边疆的重要职责，民族地区的治理和发展也成为边疆治理的重要内容。作为完善和丰富边疆治理的重要方式，民族地区公共文化服务建设和发展有助于改善当地同胞的生活水平、增强国家认同。公共文化服务是国家在民族地区推进公共文化事业繁荣、边疆有效治理的微观表现。总体来看，中国公共文化服务的发展整体呈现出与经济社会发展水平趋同态势，表现出东部高，中、西部低的区域差异。在发展路径上，郎冬雨以罗森布鲁姆多元公共行政观为价值导向，将公共文化服务政策的演进分为萌芽时期、发展时期与深化时期。有学者从政策工具视角出发，对公共文化服务内容进行了界定，具体涵盖了文化基础设施、体系统筹建设、传统文化传承、文化遗产保护等。边疆民族地区公共文化服务表现出供给主体、供给方式和供给结果的碎片化特征，制约了公共文化服务均等化的实现和公共文化建设的跨越式彭雷霆，欧阳样，张灵均：公共文化服务发展水平探析：基于全国 个省（区、市）年的实证分析，决策与信息，年第 期。郎冬雨：我国公共文化服务政策的价值特征与演进逻辑，天水行政学院学报，年第期。尚子娟，郑梧桐，任禹崑：公共文化建设 年：从政策工具视角看我国省级公共文化发展，文化学刊，年期。发展。因此，要扩展文化空间、开展文化活动、挖掘非物质文化遗产资源，提升少数民族农村居民的文化自觉与公共精神。从长时段政治发展看，我国民族地区公共文化服务的变迁呈现明显的非线性特征，这与政策变迁间断均衡理论的适用性相契合。本文运用间断均衡理论框架，对民族地区公共文化服务政策变迁过程的边疆治理逻辑进行分析。一、间断均衡理论：一个边疆治理的解释性框架本文通过关注民族地区公共文化服务的政策变迁过程，归纳了民族地区公共文化服务政策变迁的特征。在间断均衡理论框架下，透视政策变迁过程中边疆治理的政治逻辑，着重分析各阶段非线性的间断均衡状态，以及打破均衡的运行机理和内在因素，缕析该解释性工具所蕴含的逻辑要素。（一）间断均衡理论及其在中国的应用 世纪 年代，弗兰克鲍姆加特纳和布莱恩琼斯提出间断均衡理论。该理论主要用于解释在长周期内，政策较长时间稳定和短期间断交替存在的政策变迁现象。间断均衡理论认为，在政策变迁过程中，存在“渐进式均衡”和“短期间断”两种状态以及两种状态的相互转换过程。间断均衡理论包含政策图景、政策场域、政策垄断等核心概念（如图所示），其中，政策图景是政策被大众认知或理解的正面和负面两种倾向，正面有利于政策的实行，负面对政策的执行有阻碍作用。政策场域为政策议定场所结构，包括社会中的一些机构和集团，它们拥有相关议题决策的权威，可能是垄断的也可能是分享的。政策垄断被用来界定公共政策长期渐进变迁的状态，有两个重要特征：一是要有清晰界定的制度结构来负责某一政策的制定，并限制外界影响；二是要有一套与此制度结果紧密结合在一起的权威性的支持理念。间断均衡理论主要适用于较长一段时间内的政策变迁过程研究。由于政治制度的不同，国内学者对政策变迁过程中的政策场域进行了有效修正。对于民族地区公共文化服务而言，国家持续关注并不断推进，使民族地区公共文化服务上升到一个新的台阶。而且，在政策的推进中，民族地区公共文化服务间断性特点较为明显，不同时期政策变迁过程和变迁条件有较好的模型适用性，在不同的历史阶段呈现不同的政策图景及推进方式。同时，民族地区公共文化服务不同阶段的着重点不同，在问题界定和议程设置中有深入探讨的空间和必要，这与间断均衡理论中的议题设置和均衡命题基本一致。本文首先用间断均衡理论分析民族地区公共文化服务政策变迁过程，挖掘间断点和均衡状态，归纳出政策变迁的历程和特征；其次，分析出其政策间断均衡的内在逻辑、关键要素等；最后，基于民族地区公共文化服务政策的分析脉络，归纳出其发展要点和未来走向。（二）政策选取和分析本研究基于北大法宝、文化和旅游部官网、国家民委官网、上海图书馆基地发布的公共文化服务政策基础数据库、文化政策图书馆数据库等网站及数据库，在互联网上对“民族地区公共文化”“公共服务”“少数民族文化政策”等进行政策归纳和梳理，查漏补缺。共搜寻到 份中央一级文件，再通过人工阅读整理，剔除刘琳琳：边疆民族地区公共文化服务均等化：从碎片性供给到整体性统筹，中国延安干部学院学报，年期。包鑫：文化自觉与公共性重建：农村少数民族地区公共文化服务的双重使命，图书馆建设，年期。，弗兰克鲍姆加特纳，布莱恩琼斯：美国政治中的议程与不稳定性，曹哲堂等译，北京大学出版社，年，第页。李健，成鸿庚，贾孟媛：间断均衡视角下的政社关系变迁：基于 年我国社会组织政策考察，中国行政管理，年第 期。相关度不高的文件，最终获得 份文件，对这些政策文件研究分析。此外，为了进一步使政策目标与政策工具相适应，参考已有研究，采用以政策目标为划分标准的政策工具分类方法。表政策工具分析框架及示例政策工具类型关键点政策文本示例命令性工具规范个体和机构的规则 年 关于在边远省份和少数民族地区建立收音站的指示激励性工具提供物质补偿或非物质激励 年 关于加强公共文化服务体系建设的若干意见 中关于“完善公共文化服务投入机制”相关内容能力建设性工具通过“投资”促使个体或机构实现其能力提升 年 关于进一步做好文艺工作的若干意见 中“大力繁荣文艺创作”相关内容系统化工具组织变革，个体和机构之间转移正式权威 年 关于加快少数民族和民族地区公共文化服务体系建设的意见（文公共发 号）相关内容二、民族地区公共文化服务政策变迁分析通过对相关政策文本的深入分析，可以发现民族地区公共文化服务政策随着社会经济环境变迁呈现出间断均衡态势，长期稳定和间断交替出现，主要呈现出四个阶段特征。（一）“信息传递”的基础打造阶段（）新中国成立初期，各项事业处于起步阶段。但从整体设计上，中央政府已经关注到民族地区的文化教育卫生事业。中华人民共和国民族区域自治实施纲要（）明确要求，自治区自治机关要采用民族语言文字，促进民族文化事业的发展。在具体的落地中，该阶段主要围绕“信息传递”，进行基础构建。首先，对民族文字进行创造。年中央人民政府政务院发布 关于推行民族区域自治经验的基本总结，指出应该帮助创造民族文字，“使能取得交际工具，发展民族文化”。这一过程中，创造民族文字、确认民族身份为主要内容。其次，畅通信息传播渠道，使中央及外界的信息及时传递到民族地区。年国务院发布 关于在边远省份和少数民族地区建立收音站的指示，在边疆民族地区建立收音站，在满足时事宣传、灾害预报的基础上，部分满足边疆民族地区群众的文化娱乐需求。此类建设主要是以信息接收为主，一方面把中央指示严格落实到民族地区，另一方面通过无线电传播的方式将时事信息、歌曲戏曲等送到民族地区的群众身边。最后，不断夯实文化基础，推进民族文字图书出版。年的 关于大力加强少数民族文字图书出版工作的报告，提出民族出版工作要体现少数民族当家作主的权利，相关出版部门应根据省级人民政府的决定，尊重并支持各民族的出版需求，做好少数民族文字图书出版工作。这一阶段涉及收音站的建立、创造民族语言文字、印刷出版书籍，主要在于提供最基本的信息传递保障，宣传民族工作方针政策，让边疆民族地区群众了解国家大事，接触外界社会，满足当地群众最基本文化娱乐需求。（二）“鼓励发展”的自我提升阶段（）在畅通和完善民族地区“信息传递”的基础上，国家鼓励和发展民族地区公共文化服务，不过此阶段的发展主要以民族地区自我提升为主。世纪 年代 中华人民共和国民族区域自治法（）出台，其中明确规定了民族地区要自主发展广播电影电视，创作民族文学文艺，繁荣新闻出版等文化事业。在这一阶段，民族自治地区是中央政府公共文化投入和发展的主力。虽然中央政府一直关注并支持民族地区公共文化服务发展，但此阶段中央政府直接支持力度较弱。年中宣部等部门联合印发 关于当前繁荣文艺创作的意见，强调相关部门要集中力量做好文艺产品的创造和生产，并进一步强化民族自治地方政府在公共文化服务中的主体责任。对基层而言也是如此，年颁布的 民族乡行政工作条例，进一步明确了县一级政府应该承担起基层公共文化服务建设的主体责任。这一阶段，民族地区公共文化服务建设以地方政府投入为主，并主要体现在电视台、广播站、文化站、图书馆等基础性的文化设施建设上，主要解决的是设施“有无”的问题。但需指出的是，这一阶段民族地区公共文化服务能力较弱，民族地区主要还是以扶贫、脱贫、解决温饱等问题为核心，如在 年 国务院批转国家郭俊华，刘琼，丁依霞：我国残疾人集中就业政策变迁历程、逻辑与展望，中国行政管理，年第期。民委、国务院贫困地区经济开发领导小组关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题请示的通知 中就有条款明确要求设立“少数民族贫困地区温饱基金”。（三）“文化惠民”的中央扶持阶段（）文化惠民工程虽然是 年“两会”期间提出的，但具有同一内涵的具体行动早已开展，中央政府通过一系列文化工程、项目和行动，助力地方政府发展当地文化事业，不断对各地区进行优秀文化输送，加大文化领域财政投入，让基层群众享受文化产品，对于民族地区更是如此。在广播电视等文化艺术载体的完善上，年开始启动广播电视“村村通”工程，中央财政对中西部地区村村通工程建设、新疆等地的村村通工程维护给予补助。年国务院办公厅 关于扶持人口较少民族发展问题的复函 中明确指出，在实施村村通广播电视工程中，对人口较少的民族地区应优先考虑。年，为解决西藏和新疆的少数民族广播电视覆盖问题，又开始实施新兴工程，为边疆少数民族群众带来了巨大文化实惠。此外，年实施农村电影放映工程，为中西部地区配送电影流动放映车和流动放映设备，对中西部地区农村电影放映给予场次补贴。之后，中央对民族地区文化惠民工程支持力度进一步加强，印发了 关于进一步加强少数民族文化工作的意见（），要求发展流动文化车，搞好万里边疆文化长廊，对民族地区要搞好重点文化工程的建设，解决边远地区少数民族群众看电影难的问题。年，国家开始启动无线覆盖工程，让广大农村群众能够通过无线方式免费接收到中央、省和当地的节目，有效保障了边疆民族地区的基本公共文化服务水平。年，中央出台了 关于加强公共文化服务体系建设的若干意见，明确提出要全面部署公共文化服务体系建设工作。广播电视电影播放、基层文化设施建设、文化信息资源共享等一大批重大公共文化服务工程得以强化，这些工程基本都涉及了民族地区，尤其对边疆民族地区更是重点投入。此外，还实施了文化志愿领域的春雨工程等重点文化惠民工程，切实提升了边疆民族地区的公共文化服务保障水平。在优秀文化节目、书籍出版上，中央政府也进行重点投入，丰富了民族地区群众的精神文化生活。从 年开始，国家广电总局启动了“千集剧捐赠工程”，每年向新疆地区捐赠少数民族语言译制的电视剧、电影和动画片的译制片源。年中央多