不同土地补偿标准对建设征地的影响分析_叶江.pdf

广西水利水电 GUANGXI WATER RESOURCES&HYDROPOWER ENGINEERING 2023（2）1工程概况梅林航电枢纽工程是 珠江流域综合规划（20122030年），柳江干流17个梯级中的第11个梯级。主要开发任务以航运为主，满足通航500 t级船舶的级航道标准，结合发电等综合利用。梅林航电枢纽工程坝址以上控制集水面积10 940 km2，总库容为2.106亿m3，正常蓄水位176.00 m，电站装机容量42 MW。工程建设征地涉及广西壮族自治区柳州市三江县、贵州省黔东南苗族侗族自治州从江县，影响人口104户500人，影响各类房屋31 582.62 m2，影响土地13 962.02亩。另外，工程建设征地涉及321国道、输变电设施、广播电视设施以及电信设施等专业项目1。2工程所在地现有土地补偿标准根据 中华人民共和国土地管理法 第四十八条“征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。”、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（679号令）第二十二条“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行”的规定，梅林航电枢纽工程广西库区应该按 柳州市人民政府关于公布征地区片综合地价标准的通知（柳政规 2020 10号）规定的土地补偿标准执行，贵州库区应该按 州人民政府关于公布黔东南州征地区片综合地价补偿标准更新成果的通知（黔东南府发 2020 10号）规定的土地补偿标准执行。但是工程建设涉及的三江县近5年实施的建设项目均按照三江县实际执行的补偿标准执行，根据三江侗族自治县人民政府办公室关于印发的通知（三政办发 2021 31号）文件，实际补偿标准与自治区公布的征地区片综合地价相差较大，特别是水田的补偿标准，实际执行的补偿标准比区片综合地价高14 500元/亩。从江县人民政府未出台有土地补偿文件，因此从江县土地征收补偿标准按“黔东南府发 2020 10号”文件执行可保证政策的延续性。3工程采用不同方案土地补偿标准对比本文采用区片综合地价、地方实际执行补偿地价以及同工程同地价3个方案土地补偿标准对土地补偿补助费进行测算进而分析各方案对工程建设征地的影响，各方案土地补偿标准分别如下：不同土地补偿标准对建设征地的影响分析叶江（广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院有限责任公司，南宁530023）摘要为分析不同土地补偿标准对工程建设征地的影响以及现行补偿标准存在的常见问题，以梅林航电枢纽工程为例，分析区片综合地价、地方实际执行补偿地价以及同工程同地价3个方案在工程建设征地中的利弊及其影响，并提出相应的解决办法。验证结果表明，采用区片综合地价为土地补偿标准更符合国家相关法律法规的要求。另外，在确定区片综合地价时需要合理地考虑土地增值收益才能更好地保护移民的合法权益。关键词区片综合地价；地方实际执行补偿地价；土地补偿标准；土地增值收益；梅林航电枢纽中图分类号F407.9文献标识码A文章编号1003-1510（2023）02-0099-04 征地与移民 收稿日期2022-08-18作者简介叶江（1989-）男，广西荔浦人，广西水利电力勘测设计研究院有限责任公司工程师，硕士，主要从事水利工程征地及移民设计工作。99DOI:10.16014/ki.1003-1510.2023.02.022叶江:不同土地补偿标准对建设征地的影响分析（1）区片综合地价方案：三江县按照“柳政规2020 10号”文件规定补偿价格取值，农用地除基本农田外均按同一个价格取值，基本农田按照征收农用地区片综合地价标准的1.2倍取值，建设用地和未利用地按农用地的0.4倍计列补偿价格；“柳政规 2020 10号”文件明确划分了土地补偿费、安置补助费的金额。从江县土地补偿价格按照“黔东南府发 202010号”文件规定取值，各地类的补偿价格不等且相差较大，耕地补偿价格最高，耕地以外各类农用地价格一样，耕地以外各类农用地价格比耕地少了22 600元/亩，耕地以外各类农用地的价格未达到耕地价格的一半，未利用地补偿价格最低。文件明确划分了区片综合地价60%为安置补助费，40%为土地补偿费；征收未利用地，只有土地补偿费没有安置补助费。（2）地方实际执行补偿地价方案：三江县土地补偿价格根据“三政办发 2021 31号”文件规定，各地类的补偿价格不等且相差较大，其中以水田以及坑塘水面补偿价格最高；旱地、园地及其他农用地价格一样，林地补偿价格低于旱地；建设用地和未利用地按旱地的0.5倍计列补偿价格。“三政办发2021 31号”文件未划分补偿费中土地补偿费、安置补助费的比例或金额，需要工程所在地人民政府出具相关文件明确补偿费中土地补偿费、安置补助费的比例或金额，否则将给将来工程实施带来不小的困扰。从江县按照“黔东南府发 2020 10号”文件规定取值。“三政办发 2021 31号”文件与“黔东南府发2020 10号”文件都没有明确基本农田的土地补偿标准，需要参考相关文件才能明确基本农田的土地补偿标准。（3）同工程同地价方案：根据统计工程建设征地影响土地共计 13 962.02 亩，其中三江县土地13 230.75亩，占总用地面积的94.76%，从江县涉及面积仅占总用地面积的5.24%，对比“柳政规 202010 号”、“三政办发 2021 31 号”、“黔东南府发2020 10号”文件各地类补偿价格最高的文件是“三政办发 2021 31号”，按照同工程采用各方案中最高土地补偿价格原则，同工程同地价方案按照“三政办发 2021 31号”文件计列三江县、从江县各土地补偿单价。各方案土地补偿标准见表1。表1各方案土地补偿标准汇总表项目水田（非基本农田）旱地（非基本农田）园地林地坑塘水面其他农用地建设用地未利用地区片综合地价/（元/亩）三江县32 50032 50032 50032 50032 50032 50013 00013 000从江县43 40043 40020 80020 80020 80020 80019 0706 900地方实际执行补偿地价/（元/亩）三江县47 00036 80036 80032 50047 00036 80018 40018 400从江县43 40043 40020 80020 80020 80020 80019 0706 900同工程同地价/（元/亩）47 00036 80036 80032 50047 00036 80018 40018 4004不同土地补偿标准对建设征地影响的利弊分析根据测算，3个方案土地补偿补助费对比如下表2所示。表2不同补偿方案的土地补偿补助费对比情况项目土地补偿补助费（1）区片综合地价14 201.97不同方案补偿投资/万元（2）地方实际执行补偿地价17 125.79（3）同工程同地价17 179.1各方案投资对比情况/万元（1）-（2）-2 923.82（1）-（3）-2 977.13（2）-（3）-53.31根据表2对比结果可知3个方案中采用各补偿文件中各地类补偿单价最高的同工程同地价方案的土地补偿补助费最高，该方案的土地补偿补助费比区片综合地价方案多了20.96%；区片综合地价因为各地类的补偿单价普遍较低，所以该方案土地补偿补助费最低；因从江县涉及的土地面积占总面积较少所以使得地方实际执行补偿地价与同工程同地价的土地补偿补助费相差不大。3 个方案的土地补偿补助费的差异将直接导致建设征地移民安置投资变化。采用不同的土地补100广西水利水电 GUANGXI WATER RESOURCES&HYDROPOWER ENGINEERING 2023（2）偿价格不光直接影响工程的资金筹措还将影响移民的切身利益。3个方案的利弊分析如下：（1）工程采用区片综合地价方案，该方案的土地补偿补助费最低，首先减少了项目业主资金筹措压力，其次更符合 中华人民共和国土地管理法、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（679号令）的要求，有政策支持，有利于项目的审批2。但是目前三江县类似工程采用地方出台的补偿价格，即地方实际执行补偿地价方案，而且区片综合地价方案相较地方实际执行补偿地价方案的各地类土地补偿单价均较低，特别是水田和坑塘水面价格相差14 500元/亩，差距巨大将使得移民产生不公平心理，引起反感甚至抵触，这是一个潜在的社会不稳定因素3。另外，该方案三江县、从江县各地类补偿单价均不相同，互有高低，同样会引起两县移民群众不公平心理。另外区片综合地价土地补偿标准的确定虽然考虑了不同地区经济发展水平以及土地区位的差异，但是不可否认的是在市场经济下土地作为一种重要的生产资料仍然按照土地原有用途确定补偿标准，而不考虑市场确定价格，土地的实际价值尚未得到充分合理的体现。此外土地的增值收益分配方面，被征地移民处于弱势地位，区片综合地价包含的增值收益明显低于合理水平4。近来大多数群众对土地补偿价格的争议，很大一部分争议的本质是在土地的增值收益的分配上。（2）工程采用地方实际执行补偿地价方案，从项目业主方考虑增加了工程费用投入，资金筹措压力加大。从地方政府和移民方面考虑，较高的土地补偿价格有利于地方政府开展土地征收工作，同时移民群众获得的土地补偿补助费相对较高，移民群众较容易接受，有利于工程实施建设，减少社会矛盾。该方案同样不可避免的造成广西和贵州移民群众产生攀比心理，对比“三政办发 2021 31号”文件与“黔东南府发 2020 10号”文件，广西三江县的土地补偿标准单价大部分高于贵州从江县，两省移民会产生同工程补偿价格不公等抵触心理5-6。三江县执行的“三政办发 2021 31号”文件并未明确补偿费中土地补偿费、安置补助费的比例或金额。这一问题将会给征地实施阶段带来不小的争议或困难，因为工程项目实施过程中土地补偿费归农村集体所有，再由村集体分配；采用农业安置方式的安置补助费原则上由农村集体所有，然后对被征地农民进行统一安置，采用其他安置方式如一次性补偿安置，安置补助费应当发放至失地农民个人。但补偿文件中没有明确土地补偿费、安置补助费的比例或金额将给土地补偿补助费用的分配，以及移民安置留下困扰。（3）工程采用同工程同地价方案，该方案是3个方案中土地补偿补助费最高的方案，同样会给项目业主方带来较大的资金筹措压力。虽然该方案各地类的土地补偿较高，但是该方案不符合贵州省从江县的相关政策，目前也没有将广西壮族自治区的政策文件应用于贵州省的先例。（4）工程建设区临时用地涉及三江县，无论是“三政办发 2021 31号”文件还是“柳政规 2020 10号”文件都没有明确临时用地补偿标准，由于“区片综合地价”颁布以前广西壮族自治区类似项目临时用地补偿标准一般采用“统一年产值”与临时用地使用年限乘积计列，但是“统一年产值”补偿标准已被“区片综合地价”补偿标准替代，不再明确“统一年产值”，因此临时用地的补偿标准无论梅林航电枢纽工程采用3个方案中的任何一个都无法与现有的有效补偿文件直接衔接。（5）从3个方案土地补偿单价分析，农用地征收的单价并没有充分体现农用地的价值，仅对土地的原有用途进行补偿，没有体现土地的市场价值，但是又因为土地公有制，土地所有权没法形成交易市场，农用地的市场价值就没法确定。2019年8月修正的 中华人民共和国土地管理法 允许集体经营性建设用地入市，3个方案的土地补偿价格与入市价格不符。2013年 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 明确要求“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”、“保障农民公平分享土地增值收益”。土地增值收益也成了很多争议的根本原因，如梅林航电枢纽工程等类似工程不管采用的是区片综合地价还是地方实际执行补偿地价，对土地增值收益分配都是缺失的。5各方案存在的主要问题及解决建议（1）无论是地方实际执行补偿地价方案还是区片综合地价方案农用地的补偿标准都还没有合理体现农用地的市场价值及增值收益，但是由于我国土地所有权属于国家和集体所有，并非土地私有制，若完全按照市场价