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（九）调研报告汇编 调研报告汇编 目录 1 关于规范推进“裁执分离”的调研报告 征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、 维护社会和谐稳定的一项重点工作，是国家治理过程中人民 群众最关切、最期待，“官”民矛盾较尖锐，群体性、突发 性事件相对集中的领域，牵系党的形象、国家长治久安和经 济社会持续健康发展。目前，该领域的强制执行现状和法院 面对的实践难题十分紧迫，需要党中央高度关注和统筹安 排，在制度设计层面着力推进“裁执分离”改革，明确司法 权与行政权的职能定位，以更好地落实党的十八届三中全会 精神。2013年以来,笔者先后随同住房和城乡建设部、国土资 源部、中央综治办等单位开展联合调研，并在法院系统内部 进行专项调研，而将有关情况报告如下： 一、强制执行的现状 涉及征收拆迁的强制执行体现在国有土地上房屋征收、 农村集体土地征收以及违法建筑拆除三个方面。 （一）国有土地上房屋征收 目前的法规依据是2011年1月施行的《国有土地上房屋 征收与补偿条例》（以下称《条例》）。涉及两类强制执行： 一是非诉环节的强制执行，即被征收人法定期限内不申请复 议、不提起诉讼又不在补偿决定规定期限内搬迁的，政府申 请法院强制执行；二是诉讼环节的强制执行，即被征收人对 政府作出的补偿决定不服提起诉讼，或者征收部门与被征收 人达成补偿协议后一方因他方不履行而起诉，法院作出裁判 后的强制执行。《条例》施行以来，房屋征收工作逐年递增， 全国市、县级政府于2011年作出征收决定**；2012年作出征 收决定**；2013年作出征收决定**。由此而形成的大量补偿 决定、补偿协议都可能涉及强制执行。 按照《条例》施行前的旧有规定，在非诉环节，既有政 府直接责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”，也有拆迁主 管部门“申请法院强制执行”，前者在各地一般占到**以上， 后者通常被理解为“由法院强制执行”。新《条例》将“双 轨”变为申请法院强制执行的“单轨”，一时全国法院无法 承受巨大压力。经过与中央政法委、全国人大常委会法工委、 国务院有关部门的艰苦沟通协调，我院于2012年5月以司法 解释形式规定了法院审查作出准予裁定后，“一般由政府组 织实施，也可以由人民法院执行”。这种法院审查、政府组 织实施方式即是我院强调的“裁执分离”。全国人大法律委 员会在《行政强制法》（2013年1月施行）审议报告中指出“考 虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不 作规定，给法院探索改革执行方式留有空间”。但是，“裁 执分离”在实践中遭遇巨大阻力，主要体现为无论在非诉还 是诉讼环节，因缺乏一元性规定，地方党政机关往往强力要 求法院执行。 （二）农村集体土地征收 目前的法律法规依据是《土地管理法》及其实施条例， 也涉及非诉和诉讼环节的强制执行。法定征地批准机关为国 务院和省级政府，强制执行原因通常为被征地集体经济组织 的农民拒不执行土地主管部门据征地批文作出的责令交出 土地决定，后者申请法院强制执行；也有涉及因上述决定或 有关各方在《土地管理法》规定之外签订“补偿协议”引发 诉讼后在诉讼阶段的强制执行。从统计数据看，近年来全国 征地总量大致稳定：*****，但只表明测量方法改进而非实际 数量增多。 在许多地方，因农民实际所获征地补偿与政府拍卖土地 收益存在巨大反差，有关货币补偿法定最高限额难以适应现 实需要和群众期待，加之征地“三费”（土地补偿费、安置 补助费和地方附着物和青苗补偿费）的支付对象、分配方式 存在诸多乱象，城乡二元体制下农民房屋只作为“地上附着 物”缺乏专门性规范，农民就业、养老等社会保障难以充分 到位，加之传统观念等因素影响，导致强制执行难度增大， 遭遇的各种抵触对抗更为激烈。如2011年**自焚事件后，在 中央三令五申下各地仍出现一些“血拆”现象。有些是法院 被迫执行，有些是行政机关不申请法院审查而直接组织实 施，有些甚至是动用其他社会力量组织强拆。这些情形亟待 通过改革土地征收制度、修订立法并加大执法监督力度及时 遏制和规范。 （三）违法建筑拆除 违法建筑包括违法的建筑物、构筑物、设施等，由《城 乡规划法》、《土地管理法》、《行政强制法》等多部法律 调整。目前，不同违法情形分属不同机关认定和处罚。在非 诉环节，既有政府直接责成有关部门强制拆除（违反城乡规 划），也有土地主管部门“申请法院强制执行”（农村非法 占地）；在诉讼环节，通常由法院作出裁判后强制执行。实 践当中，拆违难度并不亚于房屋、土地征收中的拆迁难度， 大量“小产权房”长期存在一定程度上也是管理监督未及时 跟进所致。同时，一些地方党政领导认为任何情形下拆违都 可通过申请法院强制执行，由此给法院造成很大压力。我院 于**专门出台司法解释，明确法院依法不受理行政机关针对 违反城乡规划行为提出的拆违非诉执行申请，但只能起到局 部作用。近年来，全国各地私搭乱建、非法占地形势依然严 峻，地方政府以推进征收拆迁或改善城市环境为目的组织的 各类拆违专项行动如火如荼，大量矛盾涌入法院后加剧了强 制执行压力，亟待从法律上厘清司法职能定位，明确“裁执 分离”原则，使法院从“裁判员”兼“运动员”的双重角色 中解脱出来。 二、法院执行的困难和问题 一是制度性困境。“裁执分离”目前缺乏明确的制度支 撑。对于非诉环节的强制执行，现有法律法规只规定到申请 法院强制执行而未规定法院裁定准予执行后如何执行，新司 法解释所规定的“一般由政府组织实施，也可以由人民法院 执行”仅涉及国有土地上房屋征收，未涉及其他领域，且该 解释的“一般性”原则在一些地方很难贯彻。另目前仅《城 乡规划法》规定了行政机关对违法建筑可直接强制执行，其 他领域尚未放开；对于诉讼环节的强制执行，法律没有“裁 执分离”相关规定，旧有观点多解释为法院裁判当然由法院 执行。我院推行“裁执分离”，需要适时修改立法，更需要 获得中央领导和有关部门的大力支持。 二是地方性干预。实践中，各地不同程度存在着党政机 关和少数领导以服务地方大局为由，要求法院对行政机关申 请强制执行的非诉案件尽快立案、尽快作出准予执行裁定； 而要求对被征拆群众诉行政机关的诉讼案件不立案或裁决 被告胜诉；更大的干预体现在要求法院动用强制力量执行。 有些地方出于赶工期等理由，组建拆迁指挥部要求法院全程 参加，召开党政联席会议督促法院“落实”，将法院执行情 况列入当地部门综合考核指标，积极提供人财物给法院执行 “创造条件”，或直接由地方领导牵头组织联合执行或者受 法院“委托”的执行活动，其后以“司法强拆”为由让法院 承担责任。不少法院领导对此苦不堪言。 三是各方面不理解。在我国，民事诉讼强制执行由法院 统一行使，系基于各方当事人法律地位平等且无执行权能， 行政诉讼则不然。当征收拆迁以涉案不动产为执行对象时， 行政机关往往有管理职权和执行能力，其所作行政决定本身 有公定力、羁束力、执行力，司法审查只是加一道通过外部 监督保障权益的“保险”。法院直接执行不仅无益于确立中 立、公正的司法权威，老百姓会批评法院充当政府的“打手”， 更无益于被拆迁群众人身权、财产权遭受不法侵害后的救济 赔偿。现今民事领域“执行难”问题已使法院饱受社会各方 面的诟弊，再加上行政领域的征收拆迁强制执行，如同“雪 上加霜”、“小马拉大车”，不堪其重。且“申请法院强制 执行”即由法院执行的理念根深蒂固，非法律专业人士难以 科学界定法院在民事和行政诉讼中的不同角色与职能差别， 地方法院常受到当地党政部门有关执行不力的批评与责怨， 目前体制下难以决定执行主体，客观上难以坚持“裁执分 离”。 四是法官直接面临危险和压力。在强制执行过程中，法 官时常遇到当事人围攻现场或借助煤气罐、汽油瓶等以自 杀、自残和其他暴力方式威胁、恐吓的情形，有的当事人借 家族势力公开示威或通过打电话、发短信、在互联网上煽动 “官”民矛盾等非理性方式抵毁法官形象，在法院门前群体 缠访闹访，滋扰法官日常工作和生活。在法律风险、社会风 险和政治风险多重压力及“错案追究制”、“信访责任追究 制”等现实约束下，法院单方面要求政府去组织实施强制执 行毫不现实，反需求助于政府维稳，有的法官存在不愿办案、 不敢办案的“办案恐惧症”。 三、“裁执分离”改革的主要理由 鉴于在征收拆迁中法院遇到的诸多困难，为进一步推进 城镇化建设和土地房屋征收制度改革，平衡好公共利益和被 拆迁群众合法权益，迫切需要有关方面对强制执行方式的改 革给予高度重视，科学统筹安排，切实解决各种现实难题。 为此，我院下决心力推“裁执分离”改革，主要理由是： 第一，行政行为的执行需要动员各方面的资源，而法院 掌握的资源有限，由行政机关组织实施更为便捷。第二，如 果由法院自行强制执行，同样存在滥用执行权的风险，且缺 少外部监督机制，不仅未给当事人合法权益保障带来益处， 反而可能扩大侵害后果。第三，如果由行政机关组织实施， 一旦出现问题，法院可实施监督，为合法权益受侵害的当事 人提供司法救济，有利于缓解行政机关和相对人之间的紧张 关系。第四，在强制执行之外，现有制度设计提供的五重司 法保护能够起到全方位保障公民权益的作用：一是在征收财 产时当事人对征收决定不服可向法院起诉；二是达不成补偿 协议时可向法院起诉；三是决定作出后不履行，行政机关申 请法院强制执行的，法院可以继续审查；四是行政机关在执 行过程中如果对其造成不法侵害，当事人还可以寻求司法救 济；五是如果行政强制行为造成损害，相对人可以向行政机 关（或法院）申请国家赔偿。这些保障如果能够落到实处， 足以对当事人权益实施有效保护。因此，没有必要由法院动 用强制力量直接执行，应当尽量让行政机关组织实施，法院 真正居于中立和相对超然的地位，才能在更大程度上发挥司 法审查功能，提升司法监督水平。 需加说明的是，“裁执分离”原则是在《条例》施行背 景下，经中央政法委协调，有关中央国家机关反复论证形成 基本共识后规定于司法解释之中的，目