党建化治理：乡村振兴进程中基层改革创新特征和逻辑_何得桂.pdf

中共天津市委党校学报 年第期 ：收稿日期：作者简介：何得桂（），男，西北农林科技大学人文社会发展学院公共管理系教授，博士生导师，陕西杨凌 ；韩雪（），女，西北农林科技大学农村社会研究中心博士生，陕西杨凌 本文为国家社会科学基金重点项目“乡村振兴背景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究”（批准号 ）的阶段性研究成果。党建化治理：乡村振兴进程中基层改革创新特征和逻辑何得桂韩雪 摘要 新时代，基层改革创新的党建化色彩愈加浓厚，一定程度上形成了党建化治理模式。党建化治理突出党建功能发挥，注重优势治理和共同缔造，坚持以人民为中心的根本立场，强调积极治理与为民服务相融合的治理机制及行为，注重融合发展和集成治理，致力于探索高质量党建推动高质量发展的有效实现方式。基于党建化治理视野，乡村振兴进程中推动基层改革创新要注重强化党建势能和属性治理，巩固拓展党组织为民服务功能，促进公共治理的简约高效化，全面塑造党领共治的治理网络，推动引领型协同治理与积极型互动治理的有机结合和良性互动，促进基层社会发展和善治能力增强。关键词 党建化治理；乡村振兴；基层社会；改革创新；组织振兴中图分类号：文献标识码：文章编号：（）除顶层科学设计之外，中国式现代化还需要基层的积极探索。中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 指出，“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”，这彰显了党建势能在基层改革创新中的关键性作用。基层与地方治理以“人、事、财、规则”为主要面向。国家化情势下，“规则下乡”“服务下乡”“监督下乡”等方式强化了科层治理和属地管理。治理行政化一定程度上弱化了村级组织和村干部的治理自主性，治理碎片化、治理封闭化和治理等级化问题因此产生。助推基层治理从“耗散型体制”转变为简约高效型体制，将党的制度优势和组织优势更好地转化为治理效能，是新时代加强和创新基层治理的重要课题。在党建势能推动下，政府中心工作越来越多以模糊性任务的形式布置，在一定程度上形成模糊性治理模式。同时，我国脱贫攻坚时期“五级书记一起抓”机制延续并强化，乡村振兴进程中党建化属性持续增强。从地方实践看，不论是党建统合作用，还是为民服务功能都更加突出，党建工作呈现越来越量化、清晰化和强化的鲜明特征，在彰显我国基层治理制度优势的同时，也推动基层改革创新蓬勃发展。一、从科层化治理到党建化治理：基层改革创新行为新动向（一）国家化、科层化与党建化的研究脉络通过重构国家政权与乡村社会的关系，我国 世纪 年代形成了“乡政村治”的治理结构，基层社会的基础作用彰显。此后，“行政吸纳自治”现象逐渐显现，使基层治理迈向行政化。为延续拓展“乡政村治”的组织架构与治理功能，突出多元主体以法定程序和相应手段管理乡村公共事务，“乡村治理”逐渐成为政治话语和基层实践指向。世纪以来，党建引领改革创新的地方实践层出不穷，执政党的主心骨作用、组织优势等制度优势转化为治理效能。基于中国治理场景和社会发展需要，要彰显执政党在国家治理中的根本性作用。新时代，基层与地方治理的规范化、制度化加强，基层党建引领作用增强，党的组织建设与基层治理形成良性互动。有研究构建了“国家政党社会”三维分析框架，提炼基于中国场域的治理创新理论。第一，从国家化维度分析顶层设计与治理供给。国家化代表现代国家建构的治理取向。作为国家力量的国家化既是控制地方、渗透地方的过程，也是控制、渗透非主流文化的过程，还是树立国家意识形态与价值取向的过程。具有现代性的国家政权将国家意志输入包括传统社会在内的各个部分，社会被国家渗透并形成一体化的过程和行为（）。国家注重整合社会，社会积极回应国家。国家化将一个分离分散的社会整合为与国家建立有机联结的政治共同体。政治权力最初嵌入社会，之后逐渐脱离社会，成为一种具有独立性的强制性权力，并将原来分散在社会的权力集中起来，控制和渗透社会。中国现代国家成长包含社会国家化和国家社会化的双重发展历程，在政党、国家、社会的互动作用下呈现独特的治理样态变化。第二，从科层化维度探讨组织规范功能与乱象治理。现代科层组织具有规范功能。韦伯意义上的科层制拥有正式的行政等级、明确的管辖范围、严格的规章制度和相应的程序，能更好地获取资源和改善社会治理，高稳定性和高效率是其显著特征。改革开放以来，技术治理广泛运用于公共治理领域。交互式群治理通过动态的群组模块将分散、碎片化及静态的个体重新连接成利益共同体，进而解决中国农村治理积习已久的参与之困。“行政发包制”“政治锦标赛”“项目制”“接点政治”等概念被用来阐释科层化治理的运行逻辑。与此同时，科层化治理突出属地管理和基层行政化趋向，通常产生“行政有效、治理无效”现象。基层党组织为破解悬浮化的困境，聚焦和回应基层群众需求，构建了党组织统揽全局、跨部门协同、群众共治的治理结构，但以强监督、强考核来规范和约束基层干部行为，往往加速基层治理动力衰弱、干群关系疏离，治理效果难以令人满意。第三，从基层治理维度研究党建引领实现路径。党建引领基层社会离不开上下互动的结构及牢固的基层基础。基层基础建设要始终坚持中国共产党的全面领导，推动基层治理体制机制发生结构性转化。“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”（），需强化党组织在基层治理中的核心作用。从理论逻辑看，乡村振兴进程中基层改革创新基于“突出党建引领”与“推动基层发展”双重目的展开。“党建势能”推动政治势能更好地转变为治理效能，推动基层集成治理和高效能发展。基于嵌入性视角，有学者认为执政党以组织嵌入、党员嵌入、合作嵌入、规则嵌入和关系嵌入等形式将党的领导融入社会力量。既有研究成果丰硕，但还有进一步探讨空间。一是既有研究尚未全面探究国家化进程中政党、国家与社会三者之间的动态发展关系，更多是沿着自上而下的逻辑分析党建引领基层治理实践机制与路径，相对缺乏将基层改革创新行为置于国家化、科层化研究脉络系统剖析和科学预测其崭新特征。二是既有研究主要基于特定案例和实践经验，或聚焦基层治理某一具体问题或面向，难以充分阐释基层治理困境的深层次动因，推动基层善治的普适性路径有待探寻和构建。三是党建势能推动下，党建引领基层治理创新行为超越行政区划界限或者突破属地管理而呈现属性治理的鲜明特征，要构建新的分析框架并加强学理解释。基于此，本文构建党建化治理分析框架，探讨党建化治理的实现机制和社会基础，分析乡村振兴进程中党建引领在基层治理场域如何发挥政治优势和组织优势促进积极治理与为民服务的互融互促，提炼党建化治理视野下基层改革创新行为的显著特征。（二）基层改革创新行为的新视角：党建化治理中国共产党的领导是当代中国的制度特色。伴随国家力量下沉和社会整合，基层社会彰显科层化、行政化特征。国家与社会的碰撞和互动，分布在规则认知、情景空间、主体行动和目标价值四个闭环式的现实逻辑链条之中。基层政府面临属地管理、压力型体制下的行政资源过度消耗、权责失配与执行惰性困境。为强化党建基层基础，执政党深度嵌入基层社会，激发基层治理主体活力，党建化治理通过健全基层治理网络，下沉资源、下沉服务和下沉平台，再造基层社会秩序，激发基层治理活力。中国共产党是当代中国国家政治体系的核心。针对地方和基层治理过度行政化、科层化问题及属地管理的局限性，党建化治理通过赋予主体权力、能力，激发社会参与的积极性、主动性和创造性，从而推动引领型协同治理与积极型互动治理的紧密结合、互相提升，它超越了属地管理、科层化治理与行政逻辑。这种新的基层治理范式充分彰显党建势能积极促进基层治理有效及善治能力增强的重要特征。党建化治理与科层化治理、属地化管理既有明显区别，又有较密切联系（见表）。中国语境下的基层党建，既能向上主动承接党和国家的政治安排和治理要求，又能向下积极回应城乡社区发展的内在需求和发展趋势。“提高社会治理社会化水平”是党中央确定的重要治理目标。基层党建作为国家与社会衔接的中间桥梁，成为推动社会治理创新的主要力量。中国共产党在领导社会变革、推动经济发展、引领社会进步方面起到主心骨作用。党建化治理在执政党有效嵌入基层、党建协同化推动的前提下，基于融合式党建方式，破解科层化治理引发的基层治理整体性不足困境，推动党组织、政府与社会有效衔接和积极互动，增强了基层善治能力。党建化治理是消解科层化治理所引发的基层困境的核心力量，也是社会化治理得以形成的“源头活水”。表科层化治理、属地化管理与党建化治理的区别科层化治理属地化管理党建化治理治理方式技术治理条块结合，以块为主，分级管理执政党穿透社会、社会积极回应党组织治理特点权力等级、标准化、分割化、非人格化职责同构、权责分担党建引领的主导性，群众参与的广泛性治理资源以行政资源为主制度资源行政资源与社会资源的协同配置核心内容政府职能部门专门化，各司其职，注重对上级和正式制度负责上下级政府间的权力和责任分配机制超越属地管理、组织边界与行政逻辑，突出党建势能和基层治理有效基层改革创新党建引领主导性执政党群众参与广泛性精英推动民众参与科层体系顶层设计政党穿透社会社会积极回应力量下移社会体系图党建化治理分析框架（三）分析框架：党建化治理的解释理路新的治理情境下，基层治理行为在一定程度上超越了科层化治理逻辑，党建引领基层治理的运作逻辑亟须整体性的归纳和提炼。基层党组织可通过自上而下与自下而上的双向动员与政党渗透路径，引导和支持包括政府在内的各种治理主体多维互动和协同治理，从而实现基层社会融合发展和集成治理（见图）。第一，党建化治理离不开党建引领的权威性、主导性、功能性及群众参与的广泛性。构建共建共治共享的社会治理共同体，将党组织的制度优势转化为治理效能，离不开党的坚强领导及多维互动治理。中国共产党是引领基层治理现代化的主导性力量。党的领导是当代中国发展的最大国情，它贯穿基层治理全过程、各方面。党组织以尊重规律和民心政治为导向，通过政治领导、文化引领、群众动员、制度工具和行动策略，积极赋能基层社会，成为引领基层治理现代化的主导性力量。群众广泛参与是把基层组织的制度优势转化为治理效能的必要条件。现代化的基层治理体系强调社会参与的广度和深度。党建引领基层治理的根本出发点在于保持基层社会的秩序与活力的动态平衡及突出为民造福。面对民众需求差异性及独立性的现实矛盾，党组织亟须以制度规范和组织引导、积极依靠和动员群众来增强治理合力和发展动力。第二，党建化治理强调执政党穿透社会、社会积极回应党组织。创新和完善基层治理离不开党建化治理。一是政党全面穿透社会。作为基层治理引领主体的执政党，以科层制为依托，基于“高位推动”“力量下沉”“党建激励”“绩效考核”等方式释放治理动能，推动制度优势转变为治理效能。横向维度上，参与基层治理的组织在党组织统一领导下提供为民服务；纵向维度上，党的组织机构自上而下全面延伸到城乡社区等社会基本单元，由此形成“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的治理体系。二是社会积极回应党组织。自主回应彰显党员示范、精英推动与民众参与。党建化治理通过积极撬动精英群体、社会组织和民众等各方力量，迈向协同共治。党员、人大代表、中心户长及新乡贤（新村民）是城乡基层社会的精英群体，他们拥有较高的社会地位和广泛的社会资源，能调动更多主体参与。基于“主动参与”和“积极培育”，多元治理主体被有序组织起来，合力塑造基层社会治理新格局。第三，党建化治理超越属地管理的局限，注重属性治理，契合基层改革创新的实践逻辑。党建引领社会治理落地见效离不开对改革创新规律的遵循，应健全治理机制促进层级互动、资源下沉和力量下移，推动治理重心下移和公共责任下沉，协调多元主体积极参与，推动基层治理高效能。党建化治理的本质是执政党组织引领的协同型治理和积极型治理。在组织体系上，党组织通过制度建设、组织授权、权力赋予等形式向其他组织赋能，形成体制内组织和体制外组织、上级治理机构和下级治理机构的积极合作关系。在价值理念上，党的执政理念、政策创新等内容通过与惠民政策、生产发展、组织建设及服务相结合，形成自上而下整体性的价值共识和情感认同，塑造基层社会的合作意识和协同规