地方政府回应式创新的逻辑、异化与规避策略_白天成.pdf

辽宁行政学院学报一、问题的提出回应性是现代政治体系的基本特征1，其展现出政府对社会诉求的关注，较高水平的政府回应有助于实现国家与社会之间的良性互动。最早论述政府回应的相关理论可追溯到古希腊时期，亚里士多德的政治思想、法治思想均包含着政府回应的理念，特别是社会契约论以及人民主权说被提出后，回应民众更成为政府的一种基本职责。20 世纪 90 年代初，治理理论在西方兴起，该理论强调政府与社会间的互动与协调，这使得政府回应成为治理理论的重要议题，西方学术界围绕这一议题展开了多项研究，如格罗弗 斯塔林在其著作 公共部门管理 中提出，回应是政府对民众政策解释要求、多元利益诉求的一种积极态度和行为2。有效回应不仅要求政府给予解释，更要求政府能够从实际上解决民众所关注的各种问题，以促进社会整体利益提升。政府回应式创新是政府回应理论的一种扩展，是指政府以创新行政行为、创新管理方式、创新治理模式的形式更好地回应社会诉求的过程。政府回应式创新的出现、发展，与社会转型、治理变革具有密切关系。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，各级政府坚持以人民为中心，将更好地满足人民群众各方面诉求作为重要责任，积极提升治理能力，而回应式创新正是这一过程的结果所在。随着信息传播方式的深度变革，政府施政环境的深刻变化，我国政府在回应能力方面给予了很高的重视。如国务院办公厅分别在 2013 年和 2016 年出台了 关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见 关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知，许多地方政府认真贯彻落实了上述文件，并结合当地实际，积极做好政府回应工作。随着回应式创新在地方政府整体创新行为中的比重不断提升，学术界对政府回应式创新的研究也在增多。根据 CNKI 数据库搜索与整理发现，中国学者对政府回应与政府创新的研究始于 21 世纪之初，并伴随着“服务型政府”的主张而逐渐扩散。早期关于政府回应式创新的研究主要聚焦狭义的“回应”，即政府对于民众意见、建议的一种回答，这种研究一直持续，并成为政府回应式创新研究的主要内容。比如，周彬等分析了网络传播背景下政府回应社会民众的机制创新，强调建立网络回应机制适应新的舆论压地方政府回应式创新的逻辑、异化与规避策略白天成（华东政法大学，上海 201620）摘要地方政府越来越多地展现出回应式创新，其遵循着政治博弈与社会嵌入双重逻辑，是以创新行为回应上级创新期望与人民群众诉求的过程。地方政府回应式创新很有可能出现异化问题，当政治博弈逻辑超越社会嵌入逻辑时地方政府就会陷入政府中心主义，以致于诱发“旧瓶装新酒”式创新、“拍脑门”式创新和“虎头蛇尾”式创新，这会造成资源浪费并有损政府公信力。规避地方政府回应式创新的异化，需要增强领导干部责任意识，端正地方政府工作作风；完善领导干部考核机制，对政府回应创新进行引导；强化社会嵌入，提升政府创新决策公开透明。关键词地方政府回应式创新；政治博弈逻辑；社会嵌入逻辑；异化中图分类号D630文献标识码A文章编号1008-4053（2023）02-0028-05作者简介白天成（1989），男，华东政法大学政府管理学院博士研究生。政治发展与行政管理28DOI:10.13945/ki.jlac.2023.02.011辽宁行政学院学报力环境3；再如，沈国麟等以“问政银川微博矩阵”为例，分析了以政党为中心的中国网络回应模式，论述了“政党统合，统而应之”的制度创新4。随着研究的发展，回应的内涵也在不断扩展，从广义上来说，回应是党和政府对于社会整体发展的一种适应和变革。比如，刘冬梅认为重庆市以“互联网+”为技术基础纾解基层社会矛盾的创新探索，有助于政府精准回应社会诉求5；再如，汤玺楷等以邻避冲突为研究对象，分析了政府回应式创新对于邻避冲突治理产生的积极效用6。整体来看，我国学者对政府的回应式创新持有一种相对积极的态度，其论述视角主要从政府调整自身行为展开，分析了政府以创新行政行为、创新管理方式、创新治理模式的形式更好地回应社会诉求的过程。与西方相比，我国政府的回应式创新更具实践特征，是我国各级政府面对人民群众关心问题所实施的一种新型治理策略。已有研究揭示了政府回应式创新的积极价值，但缺乏对其进行深层次的逻辑剖析。政府回应式创新的产生以及运行具有其自身复杂性，其虽然有助于满足民众需求、促进社会发展，但地方政府回应式创新也存在异化的可能，容易造成创新资源浪费，因此，需要强化地方政府回应式创新管理，使其更好地发挥对国家治理现代化的支撑作用。基于上述分析，本研究对地方政府回应式创新进行深度逻辑分析，并论述其可能出现的问题，为政府回应式创新优化提供相应参考，以优化地方政府治理行为，使其更好地适应社会发展。二、地方政府回应式创新的逻辑阐释地方政府创新行为越来越多地展现出回应特征7，这与地方政府自身发展逻辑（如政府间的竞争关系）以及其与外界的关联逻辑（如政府与社会的合作关系）具有密切关系，本研究从两个方面对地方政府回应式创新展开分析，即政治博弈与社会嵌入双重逻辑。（一）竞争体制的政治博弈逻辑政府竞争与政府创新之间存在密切联系，创新是同级政府间竞争的策略选择，甚至有些地区出现了为竞争而创新的现象8。晋升锦标赛理论很好地描述了地方政府尤其是地方主官之间的竞争关系，上级给予下级的晋升名额有限，下级政府主官只有在同层级竞争中获得优胜才能实现晋升。上级政府的安排意图是将地区经济社会发展、晋升激励与人事管理相结合，实现对下级政府的综合性管控。对下级政府主官而言，获得上级认可、实现政治晋升是其重要目标，地方政府的很多行为都是围绕这一目标展开的9。上级政府为更好地激发下级政府积极性，赋予了下级政府一定的自由裁量权，如下级政府根据地区特色重点发展何种产业、促进本地区经济发展的具体方式，以及下级政府的行政管理创新等。近年来，治理创新成为上级政府评价与判断下级政府政绩的重要标准，其原因一方面与国家创新发展理念、创新驱动发展战略具有密切关系，另一方面是创新能够提升基层治理效率、突破治理困境。因此，下级政府为满足上级政府的期望，会进行各种形式的创新，并争取在同层级中获取竞争优势。地方政府回应式创新体现在多个层面，这与上级政府的偏好具有密切关系。在改革开放之初，经济发展占据了绝对主导地位，不管是上级政府还是下级政府都将大部分注意力聚焦在经济发展领域，对社会、环境以及文化的重视度不高。随着经济发展方式转变以及政社关系调整，尤其是中央政府对环境治理、社会治理的高度重视，下级政府的行为方向也出现了一定程度的调整，由单纯地发展经济转为环境保护、公共服务以及社会治理等多元发展，政府治理创新也开始体现在经济、政治、社会、文化、环境等多个领域，并且在每一领域都存在着激烈竞争，如公共服务与创新的竞争、创建文明城区的竞争等。（二）开放体制的社会嵌入逻辑中国特色社会主义是一个长期建设和不断发展的过程，随着改革深度与广度的拓展，“强政府、弱社会”的局面逐步得以改善，政府对社会的控制性越来越低，社会整体独立性逐渐增强。在后单位时代，代表抽象利益的单位人已经转变为代表个人利益的社会人，民众的参与意识显著加强，能够就自身利益诉求、发展需求等进行表达，从而对政府行为产生重要影响。民众对政府行为产生影响是一个双向过程，一是民众能够影响政府的前提与基础是知情权、参与权、决策权的保障。民众各项权利的维护与保障是政府开放、透明的结果，虽政治发展与行政管理29辽宁行政学院学报然我国尚未制定政务数据开放授权许可协议，但总体上来说政府信息公开水平正不断提升，有效维护了民众知情权。另外，政府还通过民主决策机制来获取民众的意见和建议，将其作为重要的决策参考，这也在一定程度上保障了民众的政治参与权利，比如，民众可以通过重大事项社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度、社情民意反映制度参与民主决策，还可以借助电话、传真、信函、电子邮件、新闻媒体、政府官网留言等方式向政府反映建议与意见。二是民众影响政府行为的具体过程。本研究认为民众影响政府行为存在三条路径，其一，在知情权与参与权得到保障的前提下通过正当途径对政府行为进行影响，如通过网络途径发表自身对政府行为的各种观点，并要求政府给予反馈。其二，以不正当形式表达自身利益诉求，如通过集体性事件向政府施加压力，迫使政府对相关政策进行调整。其三，通过人大代表间接影响政府行为，即将自身诉求反映给人大代表，再由人大代表行使质询权促使政府进行变革与调整。虽然民众能够通过不同形式对政府产生影响，但集体性事件属于一种极端现象，是政群矛盾、干群矛盾不断激化的产物，政府应及时通过创新回应来避免这一情况的出现，并引导民众通过合法、正当的手段进行需求表达。基于上述分析，民众对政府行为的影响力正在逐步提高，推动着政府回应式创新不断发展。这既是一种回应式创新的压力，是社会以自身诉求为基础要求政府进行转变，同时也是回应式创新的动力，是党和政府以人民为中心并通过自身积极变革更好地服务于社会的实践表现。总之，地方政府回应式创新是满足社会更高质量发展诉求的过程。地方政府的创新行为存在着双重回应逻辑：一是政府与社会关系视角下的社会嵌入逻辑，二是科层制内部的政治博弈逻辑。地方政府为了满足人民群众美好生活需要，同时也为了在政治竞争中获取优势而展开各种创新行为。政府回应式创新是时代的产物，从根本上来说是政府调整落后的生产关系以不断适应先进生产力的过程，因此历史发展的各个时期都存在着回应式创新，只是在内容和表现形式上有所差异。在新时代，地方政府回应式创新应更多地坚持社会逻辑，将社会需求作为创新内容、形式的主要依据，否则回应式创新就会走向异化。三、地方政府回应式创新异化的原因及表征地方政府回应式创新是竞争体制下政治博弈与开放体制下社会嵌入双重逻辑下的一种适应性选择，从本质上来说是一种压力驱动型创新。地方政府受到上级政府与民众两个方向的压力，为了缓解压力，地方政府采取创新行为。这种压力可能促使地方政府积极创新，推动政府治理变革，促进经济社会发展，但也有可能造成地方政府回应式创新异化，产生消极影响。（一）地方政府回应式创新异化的原因地方政府回应式创新异化主要有三个原因：第一，竞争意识缺失情况下的应付创新。不是所有的地方政府主官都具有晋升预期，部分主官并不想实现晋升或者由于年龄、学历等原因无法实现晋升，这就导致其不愿花费大量资源与其他地区主官竞争。但这并不意味着这种类型的主官不受到上级政府的压力，其依然也要对上级政府的创新期望进行回应，否则就有可能造成末位淘汰或者行政问责10。在这种情况下，地方政府创新会出现很多应付性行为，只是为了创新而创新，却忽略了创新行为的社会需求基础。因此，民众的利益得不到有效维护，政府创新具体策略也难以实施，或者即便实施了也缺乏持续性。第二，恶性竞争造成创新走样。有些地方主官具有很强的晋升意愿，因此，其更加注重竞争优势的获取，期望通过快速创新获取上级认可。但是，因为不确定性、高风险性是创新的一般特征，所以，急功近利是无法保障创新质量的，是违背创新规律的。为了实现目标，一些地方政府会采取恶性竞争的手段，只求形式不重实效，相互模仿、盲目跟风，这种创新不仅无法有效回应社会诉求，还有可能造成社会矛盾，结果适得其反。第三，繁重压力背景下的形式主义创新。上文中提到的应付创新也属于形式主义的一种，但其主要是受到主官意志的影响，这与繁重压力作用下的形式主义创新是存在区别的。后者往往出现在基层政府中，“上面千条线，下面一根针”，基层政府面临着多种任务、巨大压力，复杂性、烦琐性的基层事务占据了基层干部大量的工作时间，而上级政府对创新治理政治发展与行政管理30辽宁行政学院学报的高要求又增加了基层干部的压力，在这种情况下，有的基层政府就会选择以形式主义的创新应对上级检查。这种创新从本质上来说脱离了社会逻辑，仅是政府内部的一种向上回应，创新成本的消耗依然会对社会产生负面影响。（二）地方政府回应式创新异化的表征从根本上来说，地方政府回应式创新异化是政府中心主义的展现，是地方政府及其主官将自身利益作为创新基点。从理论上来说，无法回应社会诉求、只是满足政府