单纯增加稳定性经费能否解决科研过度竞争__黄璐.pdf

第 卷 第 期 年 月科 学 学 研 究 文章编号：（）单纯增加稳定性经费能否解决科研过度竞争？黄 璐，蔡依洁，徐 洪，郑永和（北京理工大学管理与经济学院，北京；北京师范大学科研院，北京；北京师范大学科学教育研究院，北京）摘 要：国际上对基础科研的资助普遍采取稳定性支持与竞争性支持相结合的双重资助体系。针对我国科技界普遍反映的“竞争性过度”问题，本文在开展广泛国内外调研对比的基础上，对我国稳定性支持与竞争性支持的实践工作进行了深度辨析。分析认为，该问题背后深层次的原因并不在于“经费”本身，也不在于“竞争”这一能发挥择优和激励功效的遴选方式，而在于国家级竞争类项目在各类事关科技人员成长的环节中影响力权重过大，同时机构自主使用的稳定性经费在实际操作过程中大多以竞争性模式分配，没有起到稳定性经费应该起到的培育和扶植作用。解决竞争性过度问题需要从科技计划项目管理、机构分类改革、科研人员薪酬制度改革、科技评价改革等多个方面协调推进，单纯增加稳定性支持经费并不是解决科研过度竞争问题的灵丹妙药。关键词：稳定性支持；竞争性支持；科研经费；投入结构；过度竞争中图分类号：文献标识码：收稿日期：；修回日期：基金项目：国家社会科学基金重大项目（）；国家自然科学基金面上项目（）作者简介：黄璐（），女，教授，博士。蔡依洁（），女，硕士研究生。徐洪（），女，副研究员，博士，通讯作者，：。郑永和（），男，教授。在基础科研资助的投入结构上，国际普遍采取稳定性支持与竞争性支持相结合的双重资助体系。近年来，不少科研工作者表示，我国科技界存在严重的“过度竞争”现象，呼吁大幅度增加稳定性支持经费的声音不绝于耳。围绕我国科研经费管理中稳定性支持与竞争性支持的实践开展基于数据的政策分析，对更快更好地推进我国基础研究的高质量发展具有重要意义。基基础础科科研研经经费费的的稳稳定定性性支支持持与与竞竞争争性性支支持持 基础研究的竞争性支持一般以项目形式实施，由政府部门面向全社会公开发布指南，通过同行评议择优遴选，支持科研人员个体或团队在限定时间完成限定研究任务，。基础研究的稳定性支持通常表现为机构拨款，由国家财政部门通过年度预算直接分配给行业部门、科研院所、高等学校等的经费支持，主要包括机构运行经费、科研条件建设经费、重大科研基础设施运行经费、基本科研业务费等，。稳定性支持和竞争性支持两者的概况对比如表 所示。在本文中，数据统计口径为中央民口科技经费，不包括军口、地方财政、企业等经费。我国中央财政科技支出（民口）结构如图 所示，其中，国家科技计划（专项、基金等）项目采用公开竞争方式，属于竞争性科研经费。我我国国稳稳定定性性支支持持和和竞竞争争性性支支持持科科研研经经费费的的格格局局演演变变 我国科研资助体系经历了三个发展阶段：（）改革开放前计划经济体制下的科研经费稳定性投入；（）年，中共中央发布关于科学技术体制改革的决定，明确指出“科技计划项目主要实行招标制，面向社会公开招标”，自此国家科技计划资源配置开始引入竞争机制并陆续建立了一批竞争性科技计划，包括国家自然科学基金、“”计划、“”计划等，逐步形成了以竞争性支持为主的科研资助体系；（）年，国家中长期科学和技术发展规DOI:10.16192/ki.1003-2053.20220314.002 第 期黄 璐 蔡依洁 徐 洪：单纯增加稳定性经费能否解决科研过度竞争？划纲要（年）明确指出要处理好稳定性支持和竞争性支持之间的关系，随后，中央财政科技投入结构进行重大调整，具体包括国家科技计划（基金等）经费、科研机构运行经费、基本科研业务费、公益性行业科研经费、科研条件建设经费五大类，显著提高了稳定性经费的投入占比，建立了稳定支持与竞争支持相结合的“双轨制”。年，国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见中强调，“强化稳定支持，优化投入结构。加大中央财政对基础研究的稳定支持力度，建立稳定支持和竞争性支持相协调的投入机制”。表 稳定性支持和竞争性支持概况对比 稳定性支持竞争性支持实施形式部门、机构类资助项目类资助资助定位保障行业与领域的事业发展、机构的稳定运行，支持机构从事与其使命定位相适应的研发活动，培育高层次人才和团队满足经济社会发展对科技的快速需求，解决具体的科学或技术问题资助周期围绕行业、部门和机构的使命长期支持、培育新的增长点项目周期：年经费规模基于机构的使命定位和发展规划，按照其规模、任务、产出、绩效等确定经费规模根据项目成本核算，全额拨款或成本补偿管理机制绩效评价择优遴选、过程监督、结题验收特点优势经费稳定、持续，保障具有基础性、战略性、高风险性特点的科研工作长期开展，保障科研人员长期稳定研究通过遴选高质量资助对象保障资助效果提高科研经费的使用效率，促进学术共同体交流和建设作为单一资助模式容易引发的问题稳定、宽松的机构资助往往带来机构活力不足、经费使用效率不高等问题引发过度竞争，导致科研机构难以开展长周期、高风险的科研活动，不利于弱势学科发展等图 我国中央财政科技支出（民口）结构图 科 学 学 研 究第 卷 稳稳定定性性支支持持和和竞竞争争性性支支持持的的国国内内外外调调研研 美国从美国政府对大学科研的资助体系看，美国大学主要通过三个渠道获得科研资助：一是联邦政府基于项目的竞争性科研经费，主要资助部门包括健康与人类服务部、美国国家科学基金会、国防部、能源部、航空航天局和农业部；二是联邦政府基于国家科研平台的公共科研预算经费，以高校现有的国家实验室为依托为大学科研活动提供间接资助；三是来自州政府基于公式或绩效拨款的经常性科研经费拨款，。联邦政府通常不直接参与举办高等教育，发展高等教育的任务主要由州政府负责。因此，州政府会通过公式拨款、合同拨款和绩效拨款等预算拨款方式为州立大学提供科研辅助经费、科研基础设施经费和部分研究项目经费，以稳定性经费为主。总结来看，对美国高校而言，联邦政府更多地资助大学科研中的 活动，以竞争性为主；而州政府和地方政府更多资助大学科研中的辅助经费和基础设施投入等，以稳定性支持为主。表 以美国密歇根大学为例，展示科研经费的组成结构，其中，稳定支持和竞争支持比例约为 ：。表 年美国密歇根大学科研经费结构 经费来源经费性质金额（美元）百分比联邦政府竞争性为主，学校内部经费（包括州政府和地方政府、捐赠）非竞争性为主，学校内部经费（包括州政府和地方政府、捐赠）非竞争性为主，产业（直接经费）非竞争性为主，商业捐赠，其他，总计，数据来源：。英国英国政府对科研的稳定支持主要指高等教育拨款委员会（）根据高等教育机构定期绩效评估结果等因素按年度分配的经常性经费，而竞争性支持主要是指 个研究理事会（生物技术和生物科学研究理事会、医学研究理事会、自然环境研究理事会、科学技术设施研究理事会、生物技术和生物科学研究理事会、医学研究理事会、自然环境研究理事会）管理的竞争性科研计 划 与 项 目，通 过 同 行 评 议 在 申 请 中 择 优支持，。调研数据显示，年，英国对高校的科研经费投入基本稳定，竞争性项目经费逐年略有小幅增长，稳定支持与竞争支持的占比保持在：；而对研究机构而言，主要是指英国上述 家研究理事会战略性支持的数十家研究所、研究室和研究中心，他们长期以来是通过稳定性的“机构式”资助和竞争性的“项目式”资助方式得到国家财政的大力支持。以英国生物技术与生物科学研究理事会为例，在 年其管理的 亿英镑科研经费中，约有 的经费以战略性资助方式一揽子分配给了其支持的 家公立科研机构。英国推行基于绩效评价的稳定支持经费管理模式，。高等教育拨款委员会主要根据研究卓越框架（）评估结果分配经常性经费，年评估一次，按年度予以整笔拨款，其支持对象为高等教育机构。在稳定支持高校科研的经费中，最主要的是根据 评估结果确定的基于质量的研究经费（经费），每年约 亿英镑；其余还有资本性经费、知识交流经费、国家设施经费等少量稳定支持经费。经费分配的理念是“基于绩效、针对机构”，即根据不同学科领域的研究质量、数量和相对成本来分配经费，经费整笔分配给大学，并不分配给任何特定活动。经费可以用于支付签订了长期合同的学术人员工资、用房、图书馆或计算机中心等，用于支持基础研究、对新研究人员进行培训等。第 期黄 璐 蔡依洁 徐 洪：单纯增加稳定性经费能否解决科研过度竞争？日本日本政府提供的公共科研经费资助可以分为稳定支持的“运营交付金”（事业运行费）和“竞争性资金”两大类，虽然后者的比例自 年起大体呈上升趋势，但前者仍占绝大多数比例，。第 期科技基本计划期间竞争性科研经费百分比为：年，年 ，年 ，年。对于日本高校和研究机构来说，基于文部科学省的竞争性经费制度，由文部科学省与学术振兴会共同管理的科学研究费补助金是数额最大并且保持稳定增长的竞争性经费。与此同时，独立行政法人、民间财团、企业也为大学提供竞争性资金。日本国立大学法人化改革后，虽然国立大学的主要收入仍依赖国家财政拨款，但也同其他大学一样更多地参与市场竞争。例如，年东京大学科学研究费约为 亿日元，其中竞争性经费占 ，具体信息如表 所示。由国立大学协会发布的数据可知，总体来看，日本（国立）高校的稳定支持和竞争支持比例均在缓慢上升，近年比例约为：。对于研究机构，我们以日本最大的国立研究所 理化学研究所（）为例，其 年度稳定支持为 ，竞争性科研经费收入。表 年日本东京大学科研经费结构表 经费性质百分比政府科研经费（）科学研究费补助金竞争性（）政府委托研究竞争性非竞争性非政府科研经费（）民间等共同研究非竞争性（）非政府委托研究非竞争性（）捐赠非竞争性数据来源：（）。德国德国主要的公共科研机构相对独立，如马普学会、弗劳恩霍夫协会、亥姆霍兹联合会、莱布尼兹协会等，他们也形成了定位明确、各有侧重的体系。德国公共科研机构的经费主要来自政府投入，其中，从事基础研究的科研机构稳定拨款的比例相对较高，从事应用研究的科研机构稳定拨款的比例相对较低。表 德国公共科研机构经费投入举例 科研机构名称机构定位经费配置模式稳定中蕴含竞争马普学会主要从事自然科学、人文科学、社会科学等领域的基础研究，面向国际前沿政府投入的机构资金占马普学会总经费的绝大部分，达到。马普所不允许科学家申请竞争性项目。德国马普学会的竞争主要体现在人的聘用上。研究所所长和研究人员要经过严格的挑选。基于“人”的配置模式体现了“同行认可”理念。弗劳恩霍夫协会主要面向产业界，从事先进技术应用研究政府只提供研发项目预算总额的三分之一作为基础资金，其余三分之二的资金必须来自产业部门、政府竞争性补助金或者欧盟等其他来源。政府每年拨付的机构拨款与协会上一年度的竞争性项目收入挂钩。弗劳恩霍夫协会的竞争体现在要争取竞争性的项目经费。科 学 学 研 究第 卷 中国在中央财政层面，年，我国中央本级民口科技支出 亿元，稳定性经费和竞争性经费投入的占比约为 和，详情见表。年，我国中央本级民口科技支出 亿元，稳定性经费和竞争性经费投入的占比约为 和。表 年我国中央财政科技支出（民口）一、基本支出经费性质金额（亿元）人员经费稳定性公用经费稳定性小计二、项目支出金额（亿元）国家重点研发计划竞争性国家重大科技专项竞争性国家自然科学基金竞争性技术创新引导专项竞争性基地人才专项竞争性基本科研业务费稳定性修缮购置专项稳定性院所专项业务费稳定性科研设施运行费稳定性学会与科普经费稳定性 小计总计数据来源：访谈数据。本文通过调查问卷进一步搜集了国内 所高校和科研院所 年稳定性经费和竞争性经费的相关数据，总结来看，我国科研院所稳定性经费占比较高，普遍高于，比较而言，我国高等院校的稳定性经费占比偏低，稳定性支持与竞争性支持经费的比例大致为：。调调研研分分析析与与发发现现 国内外调研结果概述从调研数据来看，我国稳定和竞争科研经费投入的总体比例与世界科技强国大致相当，部分国外科研机构的稳定性经费占比略低于我国。例如，日本最大的国立研究所 理化学研究所（），年度稳定支持经费比例为 。不同之处在于，其一，我国高校稳定性支持经费平均偏低。例如，近年来日本高校的稳定性支持和竞争性支持比例的平均水平为：（扣除社会捐赠折算成：）